Il Collegio ha stabilito che l’obbligo restitutorio derivante dalla decadenza con effetto ex tunc dagli incentivi è riconducibile allo schema dell’indebito oggettivo di cui all’art. 2033 c.c. che grava unicamente sul soggetto che ha materialmente percepito le somme, a nulla rilevando i richiami alla cessione del contratto ex art. 1409 c.c. operati dal GSE.

La decisione riveste un rilievo sistematico importante per il settore delle energie rinnovabili, scardinando la prassi consolidata del GSE e ridefinendo la mappa dei rischi nelle operazioni di acquisizione nonché di cessione di asset energetici.

1. Il contesto normativo e la prassi del GSE in sede di cambio di titolarità

Nelle operazioni di trasferimento della titolarità di impianti di produzione alimentati da fonti rinnovabili, il subentro nella convenzione avviene, di norma, mediante un procedimento di cambio di titolarità gestito dal GSE.

Nel provvedimento di accettazione del trasferimento di titolarità della convenzione (il quale costituisce un “addendum” alla convenzione originaria), il GSE inserisce una clausola standard in forza della quale “ai sensi dell’art. 1409 c.c., il contraente subentrante assume i diritti e gli obblighi del contraente cedente nell’ambito del contratto ceduto, proseguendo in tutti i suoi rapporti anteriori al trasferimento della titolarità”.

Sulla scorta di tale formulazione, il GSE ha storicamente sostenuto la responsabilità diretta del subentrante per qualsiasi debito restitutorio sorto in capo al cedente per violazioni anteriori al cambio di titolarità, andando a recuperare dal nuovo titolare dell'impianto le somme già erogate in relazione all’impianto sin dalla data di entrata in esercizio. 

La pronuncia in analisi ridefinisce i confini e sancisce l'invalidità di tale meccanismo sanzionatorio.

2. L’iter processuale e i risvolti innovativi

2.1 La vicenda processuale

La controversia trae origine dall’opposizione proposta avverso il decreto ingiuntivo con cui il TAR Lazio ha ingiunto al soggetto subentrante di un impianto fotovoltaico di restituire al GSE le somme percepite a titolo di incentivi sin dall’entrata in esercizio.

Il soggetto subentrante aveva acquisito la titolarità dell’impianto fotovoltaico a seguito della cessione di un ramo d’azienda.

Nell’ambito di tale operazione, le parti avevano espressamente escluso dal trasferimento tutti i debiti e i crediti anteriori alla cessione. Successivamente, le medesime parti avevano presentato congiuntamente al GSE istanza di voltura della convenzione.

Nelle more della conclusione del procedimento di voltura, all’esito di verifiche ispettive, il GSE ha riscontrato violazioni rilevanti e, conseguentemente, ha comminato la decadenza dalle tariffe incentivanti con effetto retroattivo. 

All’atto del perfezionamento dell’addendum alla convenzione, il GSE ha accettato la voltura richiamando l’art. 1409 c.c. per effetto del quale il cessionario subentra in tutti i diritti e obblighi del cedente e prosegue pertanto in tutti i rapporti giuridici anteriori al trasferimento di titolarità. Questa impostazione fa sì che il GSE possa opporre al subentrante tutte le eccezioni derivanti dal contratto, ivi compresa l’eventuale compensazione per somme indebitamente pagate al cedente.

Successivamente, il GSE, a fronte del sollecito e del mancato pagamento della somma richiesta (circa 397mila euro), ha ottenuto l’emissione di un decreto ingiuntivo nei confronti del subentrante, ritenuto quale unico soggetto passivo in virtù dell'effetto liberatorio della cessione del contratto.

Il Consiglio di Stato, riformando sul punto la decisione del giudice di prime cure, ha disatteso tale ricostruzione, accogliendo l’appello proposto dal soggetto subentrante e, per l’effetto, revocando il decreto ingiuntivo.

2.2 I risvolti innovativi: la riconducibilità della fattispecie allo schema di cui all’art. 2033 c.c.

Il fulcro della decisione risiede nella corretta qualificazione della natura giuridica della pretesa restitutoria del GSE a seguito della comminata decadenza tariffaria.

Il Consiglio di Stato ha richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti determina l'estinzione retroattiva (ex tunc) della posizione di vantaggio del beneficiario. Di conseguenza, la richiesta di restituzione degli incentivi erogati non costituisce l'esercizio di un potere autoritativo, ma si configura come una ripetizione di indebito oggettivo ai sensi dell'art. 2033 c.c., la quale grava, per principio generale, esclusivamente sul soggetto che ha effettivamente percepito le somme prive di titolo (cfr. Cons Stato, sez. II, sent. n. 3773/2026).

Nel caso di specie, l'obbligazione restitutoria non è un debito di natura contrattuale derivante dalla convenzione (nella quale è subentrata la società appellante), ma rappresenta, invece, la diretta conseguenza della rimozione retroattiva del titolo pubblicistico che legittimava l'erogazione dell’incentivo. Tale debito grava, perciò, solo sull’originario titolare che ha percepito le somme.

A supporto di questa tesi, il Collegio valorizza la disciplina stessa della convenzione sottoscritta con i produttori, ovverosia:

• l’art. 13, comma 5, prevede espressamente il recupero di quanto "indebitamente percepito dal Soggetto Responsabile", collegando l'obbligo restitutorio al soggetto che ha percepito materialmente le somme; e

• l'art. 9 regola la cessione dell'impianto senza disporre alcun subentro automatico del cessionario nelle passività restitutorie maturate dal cedente prima del trasferimento.

Non è dunque giuridicamente ammissibile traslare sul cessionario/subentrante un debito restitutorio da indebito relativo a somme che quest'ultimo non ha mai riscosso. 

Né può ritenersi che la successione nella convenzione del nuovo titolare dell’impianto gli abbia trasferito anche l’obbligazione restitutoria facente capo al cedente.

L'azione di ripetizione ex art. 2033 c.c., infatti, non segue la titolarità o la circolazione del bene (in questo caso, l'impianto), ma rimane indissolubilmente legata alla materiale percezione del pagamento, rimasto privo di causa.

3. Considerazioni conclusive 

Tale decisione rappresenta un fondamentale punto di svolta nella tutela degli investitori nel settore delle fonti rinnovabili, in quanto esclude l’ingiustificato rischio di una trasmissione automatica a carico dei soggetti che acquistano impianti già operativi dei rischi restitutori relativi a periodi antecedenti l’acquisto, garantendo che l’acquirente/subentrante, il quale non ha mai incassato le somme oggetto di contestazione, non venga esposto a richieste di restituzione di somme mai incassate.

Articolo a cura di Marco Monaco per diariodiac.it

La nostra proposta di riforma dell'articolo 193 per garantire semplificazione e trasparenza alla finanza di progetto: senza il fardello della prelazione, liberare la facoltà del privato di ideare e progettare opere.

La Corte di Giustizia dell'Unione Europea ha dichiarato, come noto, con la sentenza 5 febbraio 2026, Causa C810/24, l'incompatibilità del diritto di prelazione riconosciuto al promotore nell'ambito del procedimento di project financing di cui all'art. 183, comma 15, del previgente Codice dei contratti pubblici (d. lgs. n. 50/2016) con il diritto dell'Unione Europea e, in particolare, con la direttiva 2014/23/UE in materia di affidamento dei contratti di concessione.

Leggi l'articolo integrale

Con l'art. 9-ter del D.L. n. 96/2025, convertito con Legge n. 119/2025, il Legislatore ha istituito la figura del Commissario straordinario per tali opere, ridisegnando strutturalmente le norme applicabili alla costruzione e all'ammodernamento delle infrastrutture sportive di interesse strategico nazionale.

In particolare, il Commissario è tenuto a definire uno o più piani di intervento, nonché le attività agli stessi funzionali, sulla base delle iniziative dei soggetti privati promotori e in considerazione delle soluzioni operative definite dal Comitato interistituzionale per la candidatura dell'Italia a ospitare UEFA EURO 2032. I piani devono essere approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri o dell'Autorità politica delegata in materia di sport, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze e con il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti. 

Dalle previsioni normative introdotte appare evidente che i progetti degli stadi rientranti nei suddetti piani possano seguire il procedimento speciale disciplinato dall’art. 9-ter, mentre per gli altri impianti sportivi si dovrà continuare a fare riferimento alle disposizioni – comunque semplificatorie - previste dall’art. 4 del D. Lgs. 28 febbraio 2021, n. 38.

Sul versante dei poteri, il Commissario straordinario può provvedere, a mezzo di ordinanza, sentite le amministrazioni competenti (che avranno quindici giorni per esprimersi, applicandosi in caso contrario il meccanismo del silenzio-assenso) in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto della normativa antimafia e dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea. Il Sindaco del Comune interessato può essere nominato Sub-commissario, avvalendosi degli uffici comunali per le proprie funzioni.

Il nucleo dell'intera architettura normativa è rappresentato dal procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica. Tale provvedimento autorizzatorio, nel quale confluiscono tutti gli atti di concessione, autorizzazione, assenso, intesa, parere e nulla osta comunque denominati, è rilasciato dal Commissario straordinario in esito a un'apposita conferenza di servizi, convocata in applicazione degli artt. 14-bis e seguenti della L. n. 241/1990, alla quale partecipano tutte le amministrazioni competenti, ivi comprese quelle per la tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, della salute e della pubblica incolumità. Il rilascio dell'autorizzazione unica sostituisce a ogni effetto tutti i provvedimenti comunque denominati, ha effetto di variante degli strumenti urbanistici vigenti ed equivale a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle opere, costituendo altresì titolo per la localizzazione degli interventi e per l'apposizione di vincolo espropriativo.

La finalità della norma è chiara: delineare un procedimento rivolto ad accelerare l'approvazione di progetti relativi a infrastrutture di interesse strategico nazionale, in risposta al crescente gap dell'Italia rispetto a Paesi di ranking sportivo inferiore, non figurando tra le prime dieci nazioni europee per numero di stadi costruiti o ammodernati tra il 2007 e il 2024. Il quadro normativo pone in capo al Commissario una speciale competenza che assorbe tutti i procedimenti amministrativi relativi all'approvazione della progettazione delle infrastrutture, in una logica di semplificazione massima.

I poteri del Commissario straordinario non appaiono, tuttavia, limitati agli stadi già candidati per Euro 2032, potendo estendersi a tutti gli interventi considerati necessari e strettamente funzionali allo svolgimento del torneo, sulla base delle iniziative dei soggetti privati promotori e delle soluzioni operative del Comitato interistituzionale per la candidatura ad EURO 2032. 

Sul versante del sostegno economico, il Legislatore ha previsto l'istituzione del "Fondo italiano per lo Sport", al dichiarato fine di sostenere la promozione, l'aggiudicazione e l'organizzazione di grandi eventi sportivi internazionali e di ottimizzare gli investimenti a favore dell'impiantistica sportiva, affidandone la gestione all'Istituto per il credito sportivo e culturale S.p.A. (ICSC). La misura presenta una struttura particolarmente ampia: il Fondo è destinato non soltanto al rilascio di garanzie su finanziamenti erogati da banche o intermediari finanziari, ma anche alla concessione diretta o indiretta di finanziamenti, alla sottoscrizione di strumenti di capitale di rischio e all'erogazione di contributi a fondo perduto. Il funzionamento del Fondo e le modalità di accesso alle relative risorse sono rimessi a uno o più DPCM, adottati di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, su proposta dell'ICSC. Per espressa previsione legislativa, il Fondo può intervenire anche nell'ambito di operazioni di partenariato pubblico-privato quale forma di sostegno al promotore privato, ai sensi del comma 5 dell'art. 9-ter del D.L. n. 96/2025.

Il Legislatore assume, in conclusione, che il rilancio dell'impiantistica sportiva, e della riqualificazione urbanistica che ne deriva, non possa prescindere da una ferma inversione di rotta nell'ambito del procedimento amministrativo di approvazione dei progetti relativi alle citate infrastrutture, capace di stimolare l'intervento di capitali privati, anche attraverso il sostegno finanziario pubblico.

In tale panorama, sulla scia degli interventi europei e della recente strategia pubblicata dal MIMIT il 5 novembre u.s. per l’attrazione in Italia degli investimenti industriali in Data Center (“DC”) le ultime settimane sono state caratterizzate da novità di non marginale rilievo per la futura diffusione di tali infrastrutture sul territorio nazionale. 

Il riferimento è, in particolare, alla recente conversione in Legge del DL n. 21 del 20 febbraio 2026 (anche noto come “DL Bollette”) (Legge n. 49 del 19 aprile 2026 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 90 del 18 aprile 2026 – la “Legge di Conversione”) che ha ridefinito i profili permitting di rilievo ai fini della costruzione ed esercizio dei DC.

Con tale approfondimento – già anticipato su Quotidiano Energia il 28 aprile u.s. (https://www.quotidianoenergia.it/module/news/page/entry/id/531283) – ci concentriamo sui potenziali risvolti operativi derivanti dalla Legge di Conversione in relazione allo sviluppo dei DC.

Il procedimento unico per l’autorizzazione dei DC

Nello specifico, al fine di accelerare gli iter amministrativi correlati al rilascio dei titoli abilitativi volti a garantire l’operatività dei DC, l’articolo 8 della Legge di Conversione introduce un procedimento autorizzativo unico.

Sulla scia delle semplificazioni implementate negli ultimi anni per gli impianti alimentati da fonti energetiche rinnovabili, ora, anche per i DC si prevede una sorta di autorizzazione unica o PAUR, mirata a snellire e velocizzare l’ottenimento di tutti i permessi e le autorizzazioni preordinate e connesse a vario titolo alla costruzione ed esercizio dell’intervento.

In particolare, ai sensi di quanto disposto dall’articolo 8 della Legge di Conversione:

• l’autorizzazione, sia per la realizzazione sia per l’ampliamento, dei DC e delle relative reti connesse di utenza (di qualunque tensione nominale), è rilasciata nell’ambito di un procedimento autorizzativo unico da parte dell’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale. Per l’effetto, nel caso di DC con potenza fino a 300 MW, l’autorità competente sarà la relativa Regione (o Provincia delegata) e, nel caso di potenze superiori, il MASE;

• in virtù del principio di adeguatezza, nel caso di procedimenti di competenza Regionale o Provinciale, la funzione di autorità competente non può essere a sua volta delegata o attribuita ad altri enti di livello sub-provinciale;

• l’istanza di autorizzazione unica deve includere tutta la documentazione e gli elaborati progettuali previsti dalle normative di settore per il rilascio delle autorizzazioni, intese, licenze, pareri, concerti nulla osta e assensi ivi inclusi, ove necessari, quelli per l’autorizzazione integrata ambientale, la valutazione di impatto ambientale, l’autorizzazione paesaggistica o culturale, per l’utilizzo delle acque e per le emissioni atmosferiche, ivi compresa la verifica di conformità urbanistica ai piani comunali;

• l’autorizzazione unica è rilasciata in esito ad apposita conferenza di servizi e il relativo procedimento deve avere una durata non superiore a dieci mesi decorrenti dalla verifica della completezza della documentazione allegata all’istanza. Tale termine non è prorogabile se non per circostanze eccezionali e, comunque, per un massimo di tre mesi;

• nel caso in cui il progetto sia sottoposto a screening VIA e lo stesso si concluda prevedendo la necessità di attivare il procedimento di VIA, la relativa istanza dovrà essere presentata entro il termine perentorio di 90 giorni, decorsi i quali l’istanza si intende come rinunciata ed il procedimento archiviato;

• per i progetti di DC dichiarati dal Consiglio dei ministri di preminente interesse strategico nazionale (ed aventi, quindi, un valore complessivo non inferiore ad un miliardo di euro), la relativa autorizzazione unica è rilasciata da un commissario straordinario di governo in coerenza con le disposizioni dettate dal DL 104/2023;

• per i DC che, alla data di entrata in vigore del Decreto, abbiano già ottenuto i titoli abilitativi (ivi inclusi i provvedimenti ambientali) necessari alla realizzazione dell’iniziativa ma non anche l’autorizzazione per le opere di connessione, la stessa deve essere rilasciata dalla Regione competente. Tale norma fa espresso riferimento alle opere di connessione con tensione superiore a 220 kV e non anche alle opere con tensioni inferiori. 

Considerazioni preliminari e prospettive future

La Legge di Conversione presenta, come prevedibile, molteplici punti aperti che necessiteranno di essere chiariti nelle successive fasi di entrata in vigore e, soprattutto, nell’ambito della prassi operativa da parte delle pubbliche amministrazioni coinvolte.

Innanzitutto, si rileva che l’istanza per l’ottenimento del titolo autorizzativo deve includere, tra l’altro, la verifica di conformità urbanistica del progetto ai piani comunali.

Pertanto, diversamente da quanto osservato per il comparto delle rinnovabili sembrerebbe che la relativa “autorizzazione unica” non possa costituire, ove occorra, variante allo strumento urbanistico. 

Tale circostanza, anche in difetto di una normativa nazionale sulle aree idonee (alla pari di quanto previsto per le rinnovabili), lascia agli enti locali un considerevole margine di discrezionalità.

Nella prassi, sarà dunque cruciale la preliminare analisi dei piani comunali di governo del territorio e delle relative norme tecniche di attuazione al fine di verificare l’assenza di previsioni di azzonamento o di parametri urbanistici ostativi alla costruzione del DC.

In aggiunta, tranne che per i progetti già autorizzati e che debbano ottenere i titoli abilitativi per le opere di connessione con tensione superiore a 220 kV, non è prevista alcuna disposizione transitoria o clausola di salvaguardia con riguardo alle iniziative già avviate o in fase di avviamento, con la conseguenza che si dovrebbe applicare agli stessi il c.d. principio del tempus regit actum non senza rilevanti problemi di coordinamento e di competenza tra i vari enti preposti.

Ancora, diversamente da quanto previsto dalla recente strategia del MIMIT, non sono presenti riferimenti concreti ad eventuali sistemi di incentivazione e meccanismi di attrazione mirati a promuovere in concreto la realizzazione dei DC che appaiono quanto mai opportuni in ragione del notevole incremento della domanda energetica atteso nei prossimi anni (e.g., considerando eventualmente un riconoscimento formale dei DC come “soggetti energivori”, obbligati, da un lato a rispettare le c.d. condizionalità green, ma dall’altro beneficiari di agevolazioni sugli oneri di sistema e, in generale, sul prezzo dell’energia). 

I DC rappresentano uno snodo essenziale verso l’effettiva transizione digitale del Paese e, se, da un lato, gli operatori di settore si mostrano disponibili a sopportare i tradizionali rischi di mercato, dall’altro, non sono altrettanto disponibili ad assumersi i rischi tipicamente legati alla discrezionalità delle pubbliche amministrazioni.

In tale prospettiva, la Legge di Conversione appare idonea a rappresentare un primo lieve impulso verso la progressiva valorizzazione dei DC nel panorama nazionale; tuttavia, per un concreto cambio di paradigma è auspicabile che siano introdotte delle disposizioni integrative e correttive o, quantomeno, dei provvedimenti attuativi da adottare in tempi rapidi.

Quanto sopra con l’obiettivo di mitigare i medesimi ostacoli e situazioni di incertezza che negli ultimi anni hanno caratterizzato lo sviluppo di altri impianti strategici (i.e., i progetti rinnovabili) per i quali i c.d. “procedimenti autorizzativi unici” sono stati negli ultimi anni sovente interpretati dai player di mercato non come un incentivo bensì come una barriera agli investimenti come è stato d’altro canto testimoniato dallo stesso legislatore con il progressivo ampliamento del perimetro applicativo dei c.d. regimi semplificati quali l’attività libera e la PAS. 

Non da ultimo, occorre poi tenere in debita considerazione i profili correlati all’ottimizzazione della rete elettrica. 

A tal riguardo, la Legge di Conversione se, da un lato, reca una significativa revisione dell’attuale disciplina nazionale in materia di connessione alla rete con riguardo ai profili di immissione (e, dunque, sugli impianti di produzione), dall’altro, non dedica il medesimo spazio alle unità di consumo (tra cui rientrano i DC) e ai relativi futuri prelievi di energia dalla rete elettrica nazionale.

Sul punto, ad oggi il codice di rete Terna presenta plurimi coni d’ombra senza puntualizzare se la regolazione organica definita negli ultimi anni con riferimento agli impianti di produzione possa essere applicata per analogia anche in relazione alle unità di consumo ed entro quali limiti.

Eppure, come anticipato, le richieste di connessione stanno crescendo molto più della domanda reale e risultano fortemente concentrate in alcune zone di mercato con la conseguenza che non può essere escluso che l’attuale architettura di rete possa andare incontro a possibili fenomeni di saturazione con conseguenti impatti negativi sulla connessione di nuovi DC e con significativi rallentamenti degli investimenti in corso.

L'elettrificazione delle banchine portuali, c.d. “cold ironing” si iscrive nel più ampio obiettivo della “mobilità sostenibile” e punta a ridurre le esternalità negative derivanti dall'utilizzo di combustibili qualità durante la fase di stazionamento delle navi. 

Un primo inquadramento normativo del sistema si è registrato con l'art. 34-bis del D.L. 30 dicembre 2019, n. 162, successivamente modificato dalla L. 30 dicembre 2023, n. 214, che ha definito il cold ironing quale “insieme di strutture, opere e impianti realizzati sulla terraferma necessari all'erogazione di energia elettrica alle navi ormeggiate in porto”, qualificandolo altresì come servizio di interesse economico generale. 

In tale contesto si inserisce il recente Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 10 del 22 gennaio 2026 (di seguito, “Decreto MIT”), adottato per fornire alle Autorità di Sistema Portuale indicazioni puntuali sulla gestione dei servizi di cold ironing e per garantire la piena compatibilità delle misure di agevolazione tariffaria con l'articolo 107 del TFUE in ottemperanza alla decisione della Commissione Europea del 17 giugno 2024, C/2024/3934,. 

2. Del regime autorizzativo: l’autorizzazione unica regionale

Ai sensi dell’art. 33 del D.L. n. 36/2022, i progetti di elettrificazione dei porti sono stati qualificati come programmi “di pubblica utilità”, assoggettandone la costruzione e l'esercizio al rilascio di un'autorizzazione unica da parte della regione competente, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, con l'obiettivo di semplificare le procedure per la realizzazione delle infrastrutture necessarie al sistema. 

L'autorizzazione unica è rilasciata a conclusione della conferenza di servizi indetta dall'Autorità di Sistema Portuale o dalla regione competente, con la partecipazione di tutte le amministrazioni interessate, con termine massimo di centoventi giorni, ovvero di centottanta nei casi in cui sia necessario il procedimento di valutazione di impatto ambientale (“VIA”) o la verifica di assoggettabilità (“Screening VIA”). 

In ordine all'assoggettabilità a VIA, si ritiene che il progetto debba seguire le ordinarie regole del Codice dell'Ambiente (D.Lgs. n. 152/2006), laddove i singoli interventi ricadano tra quelli di cui agli Allegati II, II-bis, III e IV alla Parte II del medesimo Codice. 

3. Della disciplina regolatoria: gli oneri di sistema e il regime di agevolazione

Il tema degli oneri generali di sistema (di seguito, “OGS”) rappresenta il nucleo centrale del regime di vantaggio riconosciuto al sistema di cold ironing: con Delibera ARERA 492/2024/R/eel del 29 novembre 2024, è stata data attuazione alle disposizioni di cui all'art. 34-bis, comma 1, del D.L. n. 162/2019, in materia di “sconti sugli oneri generali di sistema per l'energia elettrica prelevata da infrastrutture di cold ironing”. 

L'entità degli sconti è pari, per i consumi degli anni dal 2025 al 2029, al 100% degli OGS dovuti dal Gestore dell'infrastruttura di cold ironing (“GdI”), con riduzione proporzionale nei casi in cui il POD non sia destinato esclusivamente all'alimentazione di infrastrutture di cold ironing. Il Decreto MIT ha quindi precisato le modalità operative del regime: a decorrere dal 1° gennaio 2030, le agevolazioni saranno riconosciute solo alle navi e nei porti non soggetti agli obblighi rispettivamente previsti dal Regolamento UE 2023/1804 e dal Regolamento UE 2023/1805, al fine di circoscrivere l'incentivo ai soli casi in cui esso risulti necessario a orientare i comportamenti degli operatori. 

Le agevolazioni devono essere trasferite integralmente agli utilizzatori finali del servizio di cold ironing ed il GdI riconosce a consuntivo gli eventuali crediti non corrisposti in tariffa, sotto forma di conguaglio o sconto sulle forniture successive. È altresì prevista una clausola di salvaguardia in materia di aiuti di Stato: le agevolazioni non possono essere riconosciute a imprese versanti in situazione di difficoltà o destinatarie di un ordine di recupero pendente, a tal fine acquisendo dal beneficiario apposita autocertificazione. 

4. Del Gestore dell’Infrastruttura di cold ironing (GdI) e delle modalità di affidamento del servizio

Il GdI può essere un'impresa o un raggruppamento temporaneo di imprese (RTI), costituito o costituendo, che dimostri comprovata esperienza nella gestione di infrastrutture energetiche complesse, reti di distribuzione elettrica, impianti di cold ironing ovvero stazioni di ricarica ad alta potenza, operative nel rispetto di standard tecnici e di sicurezza equivalenti a quelli europei. 

Il medesimo GdI è tenuto a garantire condizioni di accesso e fornitura eque e non discriminatorie, condividendo preventivamente con l'Autorità di Sistema Portuale competente le condizioni di accesso agli impianti, che vengono pubblicate sul sito istituzionale dell'Autorità, oltre ad essere tenuto ad una rendicontazione semestrale alle Autorità di Sistema Portuale, comunicando i dati relativi alle agevolazioni riconosciute, all'energia fornita e al piano tariffario applicato.

L'erogazione del servizio costituisce un servizio di interesse economico generale, i cui gestori sono individuati dalle Autorità competenti mediante procedura ad evidenza pubblica ai sensi dell'art. 6, comma 10, della legge n. 84/1994 e del D.Lgs. n. 36/2023 (c.d. Codice dei contratti pubblici). 

Gli ambiti ottimali di affidamento (c.d. cluster) sono individuati dalla Direzione Generale competente, con possibilità per le Autorità di Sistema Portuale interessate di regolare l'organizzazione dell'affidamento mediante accordi di collaborazione ai sensi dell'art. 15 della L. n. 241/1990. L'affidamento comporta il rilascio al GdI di una concessione demaniale marittima ai sensi dell'art. 36 del Codice della navigazione, mentre lo stesso sarà tenuto a presentare un piano economico-finanziario in equilibrio, con ricavi tariffari idonei a coprire i costi del servizio, comprensivi di un margine di utile ragionevole tendente al costo medio ponderato del capitale investito. 

5. Conclusioni: una disciplina in evoluzione

Il quadro normativo sin qui ricostruito si presenta come un assetto regolatorio ancora in fase di consolidamento, la cui compiuta definizione resta subordinata anche a fattori di ordine tecnico, economico e istituzionale, operanti sia sul piano nazionale sia su quello europeo. D’altronde, nonostante i significativi progressi registrati ad oggi nella disciplina in oggetto, taluni istituti fondamentali - quali la definizione dei cluster di affidamento e i criteri di selezione dei gestori, nonché la definizione delle responsabilità nella filiera dell’approvvigionamento di energia elettrica nell’ambito del sistema di cold ironing - restano in fase attuativa e il quadro eurounitario in materia di transizione energetica del settore marittimo è esso stesso in rapida evoluzione.

1. ^ Si intende far riferimento alla Direzione generale per i porti, la logistica e l’intermodalità del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, incardinata nell’ambito del Dipartimento per i trasporti e la navigazione

La dotazione finanziaria di Euro 900 milioni è suddivisa in:

• 500 milioni di euro ai privati, di cui 150 milioni destinati alle imprese;

• 400 milioni di euro alle Pubbliche Amministrazioni (“PA”), di cui 20 milioni destinati alle Diagnosi Energetiche[3].

Rispetto al Conto Termico 2.0, il nuovo Conto Termico prevede:

• l'estensione del perimetro delle PA che possono accedere al meccanismo (mediante nuova definizione all’art. 2, lett. c) del Decreto);

• l'ampliamento delle tecnologie incentivabili (Artt. 5 e 8 del Decreto);

• l'ammissibilità agli interventi di efficienza anche ai soggetti privati su edifici appartenenti all'ambito terziario (Artt. 4 e 7 del Decreto);

• il contributo anticipato per la redazione della diagnosi energetica riservato alle PA e agli Enti del Terzo Settore (“ETS”) non economici, pari al 50% della spesa da sostenere (Art. 15);

• la possibilità di accedere al meccanismo tramite le Comunità Energetiche Rinnovabili o i Gruppi di autoconsumatori di cui le PA, ETS o soggetti privati siano membri (Art. 13);

• la possibilità di accedere al meccanismo mediante un soggetto privato nell'ambito di una configurazione di partenariato pubblico-privato, esclusivamente per le PA (Art. 13);

• l'innalzamento della quota incentivata al 100% della spesa, per interventi realizzati su edifici di proprietà dei Comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti e da essi utilizzati (Art. 11);

• la maggiorazione dell'incentivo per alcune categorie di interventi di efficienza energetica che utilizzano componenti esclusivamente prodotti nell'UE o che prevedono l'installazione di impianti con moduli fotovoltaici iscritti al “registro delle tecnologie del fotovoltaico”[4] , fermo restando il rispetto delle percentuali massime di incentivazione del 65% o del 100% sopra richiamate.

Tipologie di interventi ammessi

Le tipologie di interventi ammesse ai benefici del Conto Termico 3.0 sono[5]:

1. interventi di piccole dimensioni per l'incremento dell'efficienza energetica (Titolo II, Articolo 5, para. 1, lett. a) -h)), ovvero:

• Isolamento termico di superfici opache delimitanti il volume climatizzato;

• Sostituzione di chiusure trasparenti comprensive di infissi delimitanti il volume climatizzato;

• Installazione di sistemi di schermatura e/o ombreggiamento e/o sistemi di filtrazione solari esterni di chiusure trasparenti con esposizione da ESE a O, fissi o mobili, non trasportabili;

• Trasformazione degli edifici esistenti in “edifici a energia quasi zero”[6];

• Sostituzione di sistemi per l'illuminazione di interni e delle pertinenze esterne esistenti con sistemi di illuminazione efficienti;

• Installazione di tecnologie di gestione e controllo automatico (building automation) degli impianti termici ed elettrici, inclusa l'installazione di sistemi di termoregolazione e contabilizzazione del calore;

• Installazione di elementi infrastrutturali per la ricarica privata di veicoli elettrici, presso l'edificio e le relative pertinenze, realizzato congiuntamente alla sostituzione di impianti di climatizzazione invernale esistenti con impianti di climatizzazione invernale dotati di pompe di calore elettriche;

• Installazione di impianti solari fotovoltaici e relativi sistemi di accumulo, presso l'edificio o nelle relative pertinenze, realizzato congiuntamente alla sostituzione di impianti di climatizzazione invernale esistenti con impianti di impianti di climatizzazione invernale dotati di pompe di calore elettriche;

2. interventi di piccole dimensioni per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili e di sistemi ad alta efficienza (Titolo III, Articolo 8, para. 1, lett. a-g)), ovvero:

• Sostituzione di impianti di climatizzazione invernale esistenti con impianti di climatizzazione invernale, anche combinati per la produzione di acqua calda sanitaria, dotati di pompe di calore elettriche o a gas, utilizzanti energia aerotermica, geotermica o idrotermica (con potenza termica utile nominale fino a 2 MW;

• Sostituzione di impianti di climatizzazione invernale esistenti con sistemi ibridi factory made o bivalenti a pompa di calore (con potenza termica nominale fino a 2 MWt);

• Sostituzione di impianti di climatizzazione invernale esistenti o di riscaldamento delle serre e dei fabbricati rurali esistenti o per la produzione di energia termica per processi produttivi o immissioni in reti di teleriscaldamento e teleraffreddamento con generatori di calore alimentati da biomassa, compresi i sistemi ibridi factory made o bivalenti a pompa di calore (con potenza termica nominale fino a 2 MWt);

• Installazione di impianti solari termici, anche abbinati a sistemi di solar cooling (con superficie solare lorda fino a 2.500 m2);

• Sostituzione di scaldacqua elettrici e a gas con scaldacqua a pompa di calore;

• Sostituzione di impianti di climatizzazione invernale con l'allaccio a sistemi di teleriscaldamento efficienti (con potenza termica utile nominale fino a 2 MW);

• Sostituzione funzionale, totale o parziale, di impianti di climatizzazione invernale esistenti con unità di microcogenerazione alimentate da fonti rinnovabili.

Si nota che gli incentivi sono determinati in funzione delle spese ammissibili previste per la realizzazione dell'intervento, nel rispetto dei massimali specifici per: (i) unità di superficie; (ii) unità di potenza; (iii) producibilità degli impianti (i.e., “dimensione fisica” dell’immobile oggetto di intervento, superficie dell’immobile o della copertura, pavimento o parete oggetto di intervento o dell’impianto di produzione di calore/energia) con la conseguenza che per massimizzare l’incentivo percepibile (con economia di scala favorevole) è necessario focalizzarsi su interventi di medie/grandi dimensioni che sono numericamente ridotti. 

Cenni sul PPP nel contesto del Conto Termico 3.0

Le PA possono accedere agli incentivi avvalendosi di un soggetto privato che assume la qualità di Soggetto Responsabile[7], con il quale sia stato sottoscritto un contratto di partenariato pubblico-privato (cd. PPP) di cui all’art. 174 e segg. del D.lgs. n. 36 del 2023 (Codice dei Contratti Pubblici), a esclusione del partenariato sociale. Il soggetto privato che agirà in qualità di Soggetto Responsabile deve rispettare i requisiti soggettivi di volta in volta indicati dalla procedura di affidamento indetta dalla PA ai sensi del D.lgs. 36/2023 e, in particolare:

• di non incorrere in alcuna delle cause di esclusione di cui agli articoli 94, 95 e 98 del D.lgs. n. 36/2023; 

• di essere in possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale proporzionati all’oggetto e al valore del contratto, ai sensi degli artt. 100 e ss. del D.lgs. n. 36/2023;

• nel caso in cui il contratto comprenda l’esecuzione di lavori, di essere in possesso dell’attestazione SOA nelle categorie e classifiche pertinenti, laddove richiesta dalla normativa vigente[8].

La determinazione degli incentivi, in termini di intensità e cumulabilità, viene effettuata nei limiti delle spese imputabili alla PA nell’ambito del contratto di PPP, sia nel caso in cui la PA si configuri direttamente come Soggetto Responsabile sia nel caso in cui il soggetto privato si identifichi come Soggetto Responsabile. Sono imputabili alla PA tutte le spese ammissibili ai sensi del Decreto che sono previste dal progetto esecutivo approvato ai sensi del D.lgs. n. 36/2023, anche se rientranti in tutto o in parte nell’investimento del privato, ovvero che sono indicate dal Piano economico finanziario (PEF) asseverato da un ente terzo.

In fase di trasmissione della richiesta di concessione degli incentivi, il Soggetto Responsabile dovrà fornire: 

• il contratto di PPP, debitamente sottoscritto dalle parti e redatto ai sensi dell’art. 174 e ss. D.lgs. 36/23, avente i requisiti minimi previsti dalle regole applicative ovvero:

  • il rapporto contrattuale instaurato tra il soggetto pubblico e il soggetto privato deve essere di lungo periodo e finalizzato al soddisfacimento di un interesse pubblico, tra cui in ogni caso la riqualificazione energetica dell’edificio oggetto dell’intervento; 

  • la copertura dei fabbisogni finanziari necessari deve provenire in misura significativa da risorse del soggetto privato anche in ragione del rischio operativo assunto;

  • la progettazione esecutiva, la realizzazione e la gestione del progetto devono essere affidate al soggetto privato, mentre al soggetto pubblico spetta il compito di definire gli obiettivi e verificarne l’attuazione; 

  • il rischio costruttivo e operativo connesso alla realizzazione e alla gestione del progetto deve ricadere in misura prevalente in capo al soggetto privato;

  • una durata compatibile con il raggiungimento dell’interesse pubblico sotteso all’affidamento e comunque non inferiore al periodo di erogazione dell’incentivo maggiorato di cinque anni, corrispondente al termine di mantenimento dei requisiti e di conservazione della documentazione; 

  • trasferimento del rischio operativo a carico della parte privata, sulla quale grava anche in tutto o in parte l’investimento, fermo il successivo accesso ai meccanismi incentivanti; 

  • attribuzione alla parte privata del compito di realizzare e gestire l’opera/le opere oggetto di affidamento, secondo modalità e prescrizioni impartite dalla parte pubblica, che definisce gli obiettivi e ne verifica l’attuazione;

  • “clausole rescissorie” che, in caso di risoluzione anticipata del contratto per cause imputabili al soggetto privato, garantiscano la restituzione al GSE degli incentivi già erogati ovvero la rinuncia agli incentivi non ancora percepiti; 

  • il contratto deve essere sottoscritto in una data antecedente a quella di presentazione dell'istanza di accesso agli incentivi (nel caso di interventi ad accesso diretto);

  • il contratto deve risultare efficace, al più tardi, alla data di accoglimento dell'istanza di accesso agli incentivi.

• il progetto esecutivo verificato e approvato ai sensi del D.lgs. 36/2023 con l’indicazione delle spese ammissibili ai fini del Conto Termico di cui agli artt. 6 e 9 del Decreto, dell’IVA e delle entrate tra cui l’incentivo Conto Termico e infine dell’utile previsto; 

• il Piano economico-finanziario (PEF) asseverato da ente terzo contenente l'importo complessivo delle spese sostenute per la realizzazione dell’intervento mediante il partenariato pubblico-privato, con l’indicazione delle spese ammissibili ai fini del Conto Termico di cui agli artt. 6 e 9 del Decreto, dell’IVA e delle entrate tra cui l’incentivo Conto Termico e infine dell’utile previsto;

• il piano dei pagamenti previsti dal contratto;

• dichiarazione contenente la suddivisione delle spese ammissibili e non ammissibili, sottoscritta dalla PA e dal Privato, redatta secondo il modello 10. Il valore delle spese ammissibili indicato dovrà essere corrispondente con quello riportato sul Portaltermico;

• in caso di contratti multi-edificio, ripartizione dei costi per singolo edificio oggetto dell’intervento, firmata da entrambe le parti.

Affinché un EPC possa consentire alla ESCO di accedere, per conto del Soggetto Ammesso, al meccanismo di sostegno del Conto Termico 3.0, lo stesso deve rispettare i requisiti minimi previsti dall’Allegato 8 del D.lgs. 102/2014 e deve essere coerente con le disposizioni del Decreto. In particolare, il contratto:

• deve presentare i requisiti di cui all’Allegato 8 del D.lgs. 102/2014;

• deve rispettare le disposizioni della norma UNI CEI EN 17669:2023;

• deve rispettare quanto previsto dall’art. 2, comma 2, lett. n), del D.lgs. n. 102 del 2014 e, pertanto, fondarsi su dei risparmi garantiti di energia e non esclusivamente su effetti economici;

• deve prevedere dei procedimenti chiari e coerenti per la determinazione delle baseline energetiche di riferimento e per l’individuazione dei metodi di normalizzazione dei parametri al contorno;

• deve prevedere un sistema di misura chiaro e coerente con gli algoritmi dei risparmi da determinare e garantire; 

• deve riferirsi ad un unico edificio o all’unità immobiliare su cui sono realizzati gli interventi, a meno dell’eccezione prevista per le PA (per cui è ammesso EPC multi-edificio); 

• deve prevedere una durata del contratto compatibile con quanto previsto dall’art. 13 comma 6, lett. a) del Decreto, (i.e., periodo di incentivazione + cinque anni successivi al periodo di erogazione degli incentivi);

• deve essere redatto in maniera tale che il legame stabilito fra le parti, non sia fittizio, ma si deve concretizzare con un riconoscimento periodico di un canone, per l’intera durata contrattuale, a fronte di una prestazione/funzione da mantenere sino alla fine del contratto;

• deve prevedere un’indicazione chiara e coerente delle spese, delle entrate e dell’utile, in linea con quanto indicato all’art. 13, comma 6, lettera b) del D.M. 7 agosto 2025.

Sebbene il project financing (disciplinato oggi dall’art. 193 del D.lgs. 36/2023), una delle modalità di selezione del partner privato nei PPP di tipo contrattuale, sia stato oggetto di una recente pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea che ha sancito l’incompatibilità del diritto di prelazione riconosciuto in garante al promotore, previsto dal previgente D.lgs. n. 50/2016[9] (ma tuttora riprodotto nel vigente D.lgs. n. 36/2023), e sia (anche sotto altri profili) oggetto di esame in una procedura di infrazione avviata dalla Commissione europea l’8 ottobre 2025, la conclusione di contratti EPC con le pubbliche amministrazioni si configura come un’opzione che, pur richiedendo un’attenta pianificazione e una solida strutturazione contrattuale, appare destinata ad assumere un ruolo sempre più centrale nei prossimi anni, in affiancamento ad altri strumenti (quali, ad esempio, il Servizio Energia Plus).

Infatti, l’utilizzo degli EPC per la riqualificazione energetica degli edifici pubblici rappresenta un rilevante volano economico per la filiera delle imprese coinvolte e, considerata l’estensione del patrimonio immobiliare pubblico, un altrettanto significativo volano ambientale, in termini di riduzione delle emissioni climalteranti conseguente al risparmio energetico conseguibile, come sottolineato recentemente anche da ENEA.

Occorre infatti considerare che il D.lgs. n. 36/2023 dedica una specifica disposizione ai contratti EPC (art. 200), dettando una disciplina puntuale in ordine a taluni obblighi contrattuali e relative modalità di esecuzione[10].

D’altronde, l’accesso allo strumento del PPP ai fini dell’ammissione al Conto Termico costituisce un ulteriore elemento di attrattività, anche alla luce della predisposizione congiunta, da parte dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, della Ragioneria Generale dello Stato e di ENEA, di un contratto tipo di rendimento energetico o di prestazione energetica (EPC) per gli edifici pubblici, ai sensi dell’art. 200 del D.lgs. n. 36/2023 e dei relativi allegati (ivi inclusi il capitolato tecnico e la matrice dei rischi).

Tale iniziativa assume particolare rilievo sistematico: da un lato, favorisce l’omogeneità e la standardizzazione delle clausole contrattuali, riducendo le incertezze applicative e i tempi di strutturazione delle operazioni; dall’altro, rafforza la bancabilità dei progetti, grazie a una più chiara allocazione dei rischi tra amministrazione concedente e operatore economico, in coerenza con i principi propri del PPP e fornisce un quadro regolatorio più stabile e prevedibile per gli investitori.

Al fine di rendere coerenti la struttura e la logica del PPP e degli EPC nel contesto del Conto Termico 3.0, costruito su una logica di incentivo riferita al singolo intervento inteso in senso stretto, risulta necessario adottare un paradigma differente. In particolare, occorre valorizzare interventi, intesi in senso lato, di più ampio respiro, che prevedano una pluralità di opere e/o impianti e che siano fondati su un miglioramento complessivo del rendimento energetico del sistema oggetto di intervento. Tale prestazione, se realizzata in conformità alle previsioni contrattuali e a parità di costo del vettore energetico, è idonea a generare un risparmio misurabile e vantaggioso sia per la pubblica amministrazione sia per il partner privato.

In definitiva, l’integrazione tra disciplina dei PPP, schema tipo di EPC e meccanismi incentivanti del Conto Termico appare idonea a promuovere una più ampia diffusione degli interventi di riqualificazione energetica del patrimonio pubblico, con effetti positivi sia sul piano finanziario sia su quello ambientale. 

Termini di pagamento degli incentivi 

In base alle Regole Applicative (Punto 4.3), gli importi dell’incentivo sono erogati entro l’ultimo giorno del mese successivo a quello della fine del bimestre in cui ricade la data di perfezionamento della Scheda-Contratto[11], che coincide con la data della comunicazione da parte del GSE al Soggetto Responsabile del provvedimento di ammissione agli incentivi di cui al Decreto. 

Per importi fino a Euro 15.000, il Decreto prevede l’erogazione dell’incentivo in un’unica rata. Gli importi che superino tale soglia sono erogati in rate annuali costanti per la durata definita nella Tabella 1 di cui all’art. 11, comma 3 del Decreto (i.e., tra 2 e 5 anni)[12].

Ai sensi dell’art. 11, comma 6 del Decreto, in relazione agli interventi realizzati dalla PA e dagli Enti del Terzo Settore (“ETS”), anche per il tramite di ESCO o degli altri soggetti abilitati, è prevista l’erogazione in un’unica rata anche per incentivi di importo superiore a Euro 15.000 quando optino per la procedura di accesso diretto (i.e., alla conclusione dei lavori) e non in caso di prenotazione (i.e., per lavori ancora da avviare o in corso di realizzazione, riservata alle PA e agli ETS).

Per gli interventi realizzati dagli ETS economici, anche per il tramite di ESCO o degli altri soggetti abilitati, l’erogazione in un’unica rata anche per incentivi di importo superiore a Euro 15.000 è possibile esclusivamente per gli interventi del Titolo III[13].

Il GSE, all’accoglimento delle istanze di prenotazione, impegna a favore del Soggetto Responsabile richiedente la somma corrispondente all’incentivo massimo riconoscibile. Tale importo è da intendersi quale massimale a preventivo. L’atto di conferma della prenotazione rilasciato dal GSE rappresenta un impegno all’erogazione delle risorse, fermo restando, in ogni caso, il rispetto delle condizioni di ammissibilità e dei requisiti previsti dal Decreto.

L’importo dell’incentivo prenotato rappresenta un massimale e può essere oggetto di rimodulazione da parte del GSE in esito alle attività istruttorie condotte sulle dichiarazioni e sulla documentazione presentata dal Soggetto Responsabile ai fini dell’erogazione dell’incentivo.

In caso di accesso agli incentivi mediante prenotazione, anche per il tramite di ESCO o di altro soggetto abilitato di cui all’art. 13 del Decreto, laddove richiesta, l‘erogazione dell’incentivo potrà avvenire mediante:

• una rata di acconto[14], richiesta dal Soggetto Responsabile con la comunicazione dell‘avvio dei lavori;

• un'eventuale rata intermedia[15], che potrà essere richiesta al raggiungimento del 50% dell’importo delle spese ammissibili previste per la realizzazione dell’intervento oggetto della prenotazione;

• una rata di saldo, richiesta dal Soggetto Responsabile alla conclusione dell’intervento, a seguito dell’invio dell’istanza di accesso diretto a rendicontazione (cd. post prenotazione).

L’erogazione delle suddette rate è effettuata entro l’ultimo giorno del mese successivo a quello della fine del bimestre in cui ricade la data di attivazione del contratto, da intendersi come la data di invio del provvedimento di ammissione agli incentivi.

Ove espressamente previsto in alcune delle fattispecie contrattuali di cui all’art. 14, comma 2, lettera b) num. i., iii., iv.), ovvero: (i) presenza di una diagnosi energetica e di un provvedimento o altro atto amministrativo attestante l'impegno all'esecuzione di almeno uno degli interventi ivi ricompresi; (ii) presenza di un contratto di prestazione energetica o di un altro contratto di fornitura integrato per la riqualificazione energetica dei sistemi interessati; (iii) presenza di un provvedimento o altro atto amministrativo attestante l'avvenuta assegnazione dei lavori oggetto della scheda-domanda, unitamente al verbale di consegna dei lavori redatto dal direttore dei lavori, la PA o l’ETS può chiedere che le somme prenotate in proprio favore siano erogate, anche parzialmente, dal GSE alla ESCO firmataria del contratto, sotto propria responsabilità circa la corretta esecuzione dei lavori e la quantificazione richiesta (previa formale obbligazione solidale tra le parti).

Si segnala che (i) un soggetto privato selezionato dalla PA nell’ambito di forme di partenariato pubblico-privato che presenta richiesta di contributo in Conto Termico - qualificandosi come Soggetto Responsabile - per conto di una PA, così come (ii) una ESCO che presenta richiesta di contributo in Conto Termico - qualificandosi come Soggetto Responsabile per conto di un altro soggetto, tramite la stipula di un contratto EPC o di Servizio Energia, non può usufruire del mandato irrevocabile all'incasso (Punto 12.12.3.2. delle Regole Applicative). 

Si precisa, infatti, che il mandato irrevocabile all'incasso è uno strumento con il quale si va ad effettuare il pagamento di un bene, alla stregua di una ricevuta di bonifico. Nei casi in cui la ESCO si configura come Soggetto Responsabile, infatti, non devono essere trasmessi al GSE le fatture e le relative ricevute di bonifico, e conseguentemente non può essere adottato lo strumento del mandato irrevocabile all'incasso (Punto 12.12.4 delle Regole Applicative).

L’incentivo verrà pertanto pagato alla PA che lo condividerà – se e nella misura pattuita – con la ESCo ma rendendo nei fatti meno appetibile per enti finanziatori una tale tipologia di struttura finanziaria.

È invece ammissibile la cessione del credito, esclusivamente per le istanze inviate in modalità di accesso diretto e con pagamento rateizzato dell’incentivo e deve avere ad oggetto la totalità dei crediti, presenti e futuri, vantati dal cedente nei confronti del GSE per effetto della Convenzione in essere tra le parti, fino alla scadenza della stessa o alla eventuale retrocessione (Punto 12.3.3. delle Regole Applicative). Inoltre:

• i crediti devono essere ceduti a un unico cessionario;

• la richiesta di ammissione all’incentivo deve essere effettuata esclusivamente nella modalità di Accesso Diretto;

• l’erogazione dei crediti dovrà essere rateizzata;

• è necessario che l’atto di cessione dei crediti sia:

  • redatto sulla base modello standard del GSE in forma di atto pubblico o scrittura privata autenticata dal notaio e stipulato in data successiva al provvedimento di accoglimento emesso dal GSE;

  • completo della Convenzione quale parte integrante dell’atto di cessione dei crediti;

  • espressamente accettato dal GSE a seguito di notifica, mediante invio di raccomandata A/R o PEC, al mandante e al mandatario;

La cessione del credito ha validità fino all'accettazione, da parte del GSE, dell'eventuale atto di retrocessione del credito. La retrocessione dell'intero credito residuo al cedente originario deve avvenire nella stessa forma, rispettando le medesime condizioni sopra riportate, con la quale è stato stipulato l'atto di cessione dei crediti a cui si riferisce.

Il GSE provvederà a pagare i crediti residui al titolare originario del credito a decorrere dal secondo mese successivo all'accettazione della retrocessione. Il GSE non è Responsabile nel caso di mancata, errata e/o ritardata ricezione dell'atto.

L'accettazione, sia della cessione, sia della retrocessione dei crediti, non pregiudica la facoltà del GSE di opporre al cessionario la compensazione che avrebbe potuto opporre al cedente.

[1] Di cui al Decreto del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica del 7 agosto 2025 (“D.M. 7 agosto 2025” o “Decreto”) in vigore dal giorno 25 dicembre 2025 (i.e., 90 giorni dalla pubblicazione in GU). In data 5 dicembre 2025 il GSE ha pubblicato le relative regole applicative (le “Regole Applicative”).

[2] In quanto presentano caratteristiche tecniche, economiche e procedurali tali da giustificare un regime autorizzativo e incentivante semplificato, alternativo rispetto agli strumenti strutturali (per infrastrutture energetiche di rete grandi impianti di produzione centralizzata programmi industriali complessi) o agli incentivi complessi.

[3] Diagnosi e redazione dell'attestato di prestazione energetica sono incentivate nella misura del 100% della spesa sostenuta dall'amministrazione pubblica o dalla ESCO che esegue l'intervento per suo conto, ad esclusione delle cooperative di abitanti e delle cooperative sociali.

[4] Di cui all’articolo 12 del decreto-legge 9 dicembre 2023, n. 181, ed in particolare del 5% per impianti con moduli fotovoltaici prodotti negli Stati membri dell'Unione europea (“MS”) con un'efficienza a livello di modulo almeno pari al 21,5% (lett. a); del 10% per impianti con moduli fotovoltaici con celle, gli uni e le altre prodotti nei MS, con un'efficienza a livello di cella almeno pari al 23,5% (lett. b); del 15%  per impianti con moduli fotovoltaici prodotti nei MS, composti da celle bifacciali ad eterogiunzione di silicio o tandem prodotte nell'UE con un'efficienza di cella almeno pari al 24,0% (lett. c).

[5] Si precisa che gli interventi di cui al punto 1 e 2 devono essere realizzati necessariamente in edifici esistenti, parti di essi o unità immobiliari esistenti.

[6] L’edificio a energia quasi zero (nZEB) è definito come un “edificio ad altissima prestazione energetica in cui il fabbisogno energetico molto basso o quasi nullo è coperto in misura significativa da energia da fonti rinnovabili, prodotta in situ” dalla direttiva EPBD (2010/31/EU).

[7] Ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera tt) del Decreto, il Soggetto Responsabile (SR) è il “soggetto che ha sostenuto le spese per l’esecuzione degli interventi di cui al presente decreto e che ha diritto all’incentivo e stipula il contratto con il GSE. Per la compilazione della scheda-domanda e per la gestione dei rapporti contrattuali con il GSE, può operare attraverso un soggetto delegato”.

[8] Ai fini dell’accesso agli incentivi di cui al Decreto, nel caso in cui il contratto di PPP preveda anche la gestione di risparmi energetici sull’edificio oggetto dell’intervento il soggetto deve essere in possesso della certificazione UNI CEI 11352, rilasciata da organismo accreditato, in corso di validità alla data di presentazione dell’istanza al GSE. La certificazione deve essere mantenuta per l’intero periodo di incentivazione e per i cinque anni successivi all’erogazione da parte del GSE dell’incentivo o dell’eventuale ultima rata dell’ottenimento dell’incentivo riconosciuto. Nel caso di raggruppamento temporaneo di imprese, consorzio o società di scopo ai sensi dell’art. 194 del D.lgs. n. 36/2023, vale quanto già precisato per la ESCO rispetto all’impresa che deve risultare in possesso della certificazione UNI CEI 13352.

[9] Con sentenza del 5 febbraio 2026, la Corte di Giustizia dell'Unione Europea ha dichiarato, nella Causa C-810/24, l'incompatibilità del diritto di prelazione riconosciuto al promotore nell'ambito del procedimento di project financing di cui all'art. 183, comma 15, del previgente Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016) con il diritto dell'Unione Europea e, in particolare, con la direttiva 2014/23/UE in materia di affidamento dei contratti di concessione. Invero il censurato diritto di prelazione attribuiva al promotore non aggiudicatario della procedura di gara indetta dall’amministrazione concedente la facoltà di adeguare la propria offerta a quella dell’aggiudicatario ovvero, in caso di mancato esercizio della prelazione, di ottenere il rimborso delle spese sostenute per la predisposizione della proposta.

[10] In particolare, l’art. 200 del D.lgs. n. 36/2023 prevede che nei contratti di rendimento energetico o di prestazione energetica (i) i ricavi di gestione dell'operatore economico sono determinati e pagati in funzione del livello di miglioramento dell'efficienza energetica o di altri criteri di prestazione energetica stabiliti contrattualmente, purché quantificabili in relazione ai consumi; (ii) la misura di miglioramento dell'efficienza energetica, calcolata secondo le norme in materia di attestazione della prestazione energetica degli immobili e delle altre infrastrutture energivore, è resa disponibile all'ente concedente a cura dell'operatore economico; (iii) la misura di cui al precedente punto deve essere verificata e monitorata durante l'intera durata del contratto, anche avvalendosi di apposite piattaforme informatiche adibite per la raccolta, l'organizzazione, la gestione, l'elaborazione, la valutazione e il monitoraggio dei consumi energetici.

[11] Documento contrattuale da stipularsi tra Soggetto Attuatore e GSE e contenente le clausole contrattuali che regolano il rapporto tra le parti nel periodo di incentivazione relativo agli interventi oggetto della richiesta di concessione degli incentivi di cui al Decreto.

[12] In caso di multi-intervento, il numero delle rate è individuato quale valore massimo tra i valori delle rate dei singoli interventi di cui alla suddetta Tabella 1, distribuendo equamente tra esse la somma dell’incentivo totale spettante.

[13] Per tali soggetti, laddove vengano realizzati multi-intervento con combinazione di interventi del Titolo II (su edifici ricadenti nell’ambito terziario) e del Titolo III, l’erogazione di incentivi di importo superiore a Euro 15.000 è effettuata con multi-rata e uniformata alla durata massima prevista dagli interventi del Titolo II.

[14] L’importo della rata in acconto è pari al 50% del beneficio complessivamente riconosciuto, se la durata dell’incentivo è di 2 anni, è pari ai due quinti del beneficio complessivamente riconosciuto, se la durata dell’incentivo è di 5 anni, in riferimento alle annualità indicate nella tabella 12.

[15] L’importo dell’eventuale rata intermedia è quantificato in funzione dell’incentivo massimale prenotato, con decurtazione dell’acconto erogato e distribuendo uniformemente la restante quota spettante, in misura pari al 50%, tra la rata intermedia e il saldo da consuntivare alla fine dei lavori.

Era tuttavia evidente che applicare in modo uniforme la tassazione climatica a tutti i segmenti di traffico marittimo avrebbe danneggiato interi comparti. In primo luogo, il transhipment di contenitori, le autostrade del mare e collegamenti con le isole maggiori.  Ma, ancora una volta, la politica di quel quinquennio europeo tirò dritto introducendo l’ETS senza adeguati correttivi.

Poi è arrivato il conto e pure abbastanza salato. Così, anche i paladini dell’oltranzismo climatico hanno cominciato a misurare le parole. Più che altro perché, nel frattempo, è arrivato il rumoroso fallimento del tentativo da parte dell’IMO di varare una misura globale per la decarbonizzazione marittima.

In questo contesto possiamo ora registrare alcuni timidi segnali di un cambio di passo a Bruxelles. La settimana scorsa, il collegio dei Commissari UE ha approvato il Sustainable Transport Investment Plan (STIP). Quest’ultimo stima il fabbisogno di risorse necessario a sviluppare i carburanti alternativi e delinea diversi strumenti per soddisfarlo includendo forme di compensazione per coprire, nel marittimo, il differenziale di prezzo tra i carburanti alternativi e quelli convenzionali, come avviene in aviazione. Da ultimo, nell’ambito delle negoziazioni sul target ambientale climatico 2040, il Consiglio europeo ha concordato di posticipare di un anno l’entrata in vigore dell’ETS2 al settore stradale e agli edifici.

Tutto questo va nella direzione suggerita da oltre due anni dal Governo italiano, ovvero la necessità di aprire un negoziato vero e credibile per arrivare alla revisione del regime ETS quanto meno nei servizi internazionali e nelle autostrade del mare.

Al parlamento europeo prevedo l’intensificarsi delle interrogazioni rivolte alla Commissione per comprendere il pensiero di chi, all’interno della stessa, tiene da sempre le posizioni più oltranziste (la DG CLIMA). Molto, se non moltissimo, dipende dall’atteggiamento della burocrazia di vertice su cui si può sperare possano incidere i recenti accadimenti internazionali (in primis il fallimento del progetto di tassazione globale dello shipping proposto dall’IMO).

Sarà un confronto duro e travagliato quello che si avvicina tra l’apparato della Commissione e la politica industriale patrocinata da alcuni Commissari e dai Governi più interessati tra cui l’Italia, la Grecia la Spagna, il Portogallo, Cipro e Malta.

Dalla parte del mercato e dei cittadini europei v’è la novità, del tutto apprezzabile, che gli impatti deteriori sul nostro sistema logistico sono oggi più che evidenti, perché misurati senza margine di errore, e difficilmente giustificabili in un contesto profondamente cambiato. Sono infatti sotto gli occhi di tutti il ritorno alla gomma dei traffici conquistati con immane fatica dalle imprese armatoriali, l’impatto sul trasporto marittimo da e verso le isole maggiori e i nuovi porti di transhipment in Nord Africa che hanno cominciato ad accogliere i traffici intercontinentali già appannaggio dei nostri scali.

La buona notizia è che, nel secondo semestre del prossimo anno, la regola europea prevede la revisione della Direttiva ETS. Sarà un’occasione unica per correggere la rotta e quasi sicuramente sarà l’unica finestra temporale disponibile che avremo per farlo prima che le conseguenze sul mercato, già evidenti, diventino irreversibili.

*Questo articolo è stato pubblicato originariamente sull'inserto Blue Economy de Il Secolo XIX di lunedì 10 novembre 2025.

Nelle maglie di quei negoziati, avevamo stimato che le eventuali accise avrebbero gravato sulle compagnie di navigazione europee per un totale di cinque miliardi di euro all’anno: una cifra equivalente alla tassazione ETS, di cui la nuova ETD avrebbe ereditato le stesse criticità in termini di diversione dei flussi commerciali dall’Europa ma senza l’obbligo - anche solo parziale - di reinvestire nel settore le risorse raccolte.

Il compromesso belga è stato l’ultimo colpo di coda ideologico del Fit For 55, e se fosse stato approvato avrebbe definitivamente messo in crisi il settore marittimo europeo. Fortunatamente ciò non è accaduto. Per la prima volta nell’era del Green Deal, la mobilitazione del settore marittimo-portuale e dei governi degli Stati Membri “marittimi” del Mediterraneo - Italia in testa - ha permesso di bloccare una proposta irrealistica e inaugurare una stagione di negoziati, protrattasi sotto la Presidenza di turno ungherese nella seconda metà dell’anno passato, che ha confermato provvisoriamente la deroga sulle accise per il settore marittimo nell’ambito di un processo legislativo non ancora concluso sul testo di compromesso nel suo insieme.

Pertanto, le negoziazioni sull’ETD sono proseguite nella seconda metà del 2025 sotto la nuova Presidenza semestrale di turno, la Polonia, e le stiamo seguendo con attenzione perché - come recita un modo di dire in uso nei negoziati a Bruxelles - nulla è deciso finché tutto non è stato deciso. Ogni riunione può riservare la sorpresa di un cambio di passo inatteso. Ma allo stato attuale possiamo affermare con una certa soddisfazione che non ci sono campanelli d’allarme che facciano temere una riapertura della parte “marittima” dell’ETD. L’ultimo testo di compromesso circolato dalla Presidenza polacca non tocca l’art.14 dedicato alla tassazione dei prodotti energetici ad uso marittimo, che anzi è stato nei mesi passati integrato per tenere in considerazione quegli aspetti del mercato energetico dello shipping che, al tempo della stesura dell’ETD negli anni passati, non erano rilevanti, come l’uso dell’elettricità.

L’impressione che si ha osservando questo processo legislativo oggi, e la concomitante nuova agenda politica della Commissione Europea, è che un anno fa, quando l’introduzione di un regime di accise sul settore marittimo sembrava ormai certa, abbiamo raggiunto il picco dell’ambizione delle politiche europee. A partire da quel momento, complice il cambio di passo auspicato dai governi verso una maggiore apertura delle istituzioni alle ragioni dell’industria, il clima è più favorevole: si parla di Strategie per il rilancio della competitività, e il Report Draghi 2024 ha riportato al centro del dibattito l’urgenza di fornire una base industriale solida alla transizione in corso.

Il compromesso politico sull’ETD regge, e l’art.14 resta intatto. È ora il momento di proseguire nella stesura di politiche europee realistiche, che riconoscano il ruolo strategico del settore marittimo. Dalla geopolitica alle politiche di coesione, l’Europa torni a guardare al mare.

In accoglimento dell’eccezione sollevata dalla controinteressata, il TAR ha statuito che in virtù dell’art. 119, comma 1, lett. f) e comma 2, c.p.a., nei giudizi aventi ad oggetto le controversie relative a provvedimenti concernenti le procedure di occupazione e di espropriazione delle aree destinate all’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati (salvo, nei giudizi di primo grado, quelli inerenti la notificazione del ricorso e dei motivi aggiunti), ivi compreso il termine di trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario mediante deposito dell’atto di costituzione di cui all’art. 48 c.p.a., che costituisce termine avente natura processuale e dunque da rispettare a pena di inammissibilità (cfr., ex multis, T.A.R. Veneto, Sez. II, 31 maggio 2024 n. 1251).

Ai sensi dell’art. 48, comma 1, c.p.a., qualora la parte nei cui confronti sia stato proposto ricorso straordinario proponga opposizione, il giudizio prosegue innanzi al competente tribunale amministrativo regionale “se il ricorrente, entro il termine perentorio di sessanta giorni dal ricevimento dell’atto di opposizione, deposita nella relativa segreteria l’atto di costituzione in giudizio, dandone avviso mediante notificazione alle altre parti”.

È, quindi, già con l’opposizione al ricorso straordinario che si apre la fase giurisdizionale della vicenda, senza che il deposito dell’atto di costituzione possa essere considerato quale “notificazione del ricorso introduttivo” –al quale non si applicherebbe il termine dimidiato–.

L’atto di costituzione si limita, infatti, a riproporre il ricorso già proposto in sede amministrativa, che non può essere integrato o modificato nei motivi e nelle conclusioni, e non può, dunque, in nessun modo essere equiparato alla proposizione del ricorso, già introdotto, con la conseguenza che, per le materie soggette al rito speciale di cui all’art. 119 cod. proc. amm., il deposito dell’atto di costituzione oltre il termine dimidiato di trenta giorni dall’opposizione rende inammissibile il ricorso giurisdizionale per tardività del suo deposito ai fini della trasposizione (cfr. anche Consiglio di Stato, Sez. VII, 9 febbraio 2023 n. 1443; T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 6 agosto 2024 n. 217).

Questo episodio, che ha causato la posticipazione del lancio di GPT 4.5, rende manifesta l’esigenza nel mondo AI di sempre maggiori risorse di calcolo per alimentare le nuove frontiere della tecnologia e, conseguentemente, di una quantità sempre maggiore di energia.

L’obiettivo di questo focus è affrontare alcuni aspetti specifici dell’annosa querelle tra innovazione tecnologica e impatto ambientale (ed energetico) provocato dalla stessa. E quale miglior punto di partenza se non l’analisi della disciplina regolatoria della principale fonte di fabbisogno computazionale per l’elaborazione di massicce quantità di dati? I data center: ormai elementi essenziali per supportare l'espansione degli algoritmi di intelligenza artificiale.

I data center, anche noti come centri di elaborazione dati (CED), sono infrastrutture fisiche che ospitano le apparecchiature (in primis, server e sistemi di storage) e i servizi di gestione delle risorse informatiche, costituendo un’infrastruttura IT che può essere funzionale a uno o più fruitori.

Sul tema, per la prima volta in Italia, sono state adottate dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE), con Decreto n. 257 del 2 agosto 2024, delle Linee Guida per le Procedure di Valutazione Ambientale dei Data Center (Linee Guida).

Tale provvedimento è stato reso necessario dalla constatazione, espressa dai vertici del MASE, che i data center “rappresentano quasi il 3% della domanda di elettricità dell’UE, percentuale destinata ad aumentare nei prossimi anni. Da qui la necessità di indirizzarli verso una maggiore efficienza ai fini della sostenibilità”.  Sul punto, il crescente utilizzo di modelli di AI, ha spinto l’Agenzia Internazionale dell’Energia a prevedere per il 2026 un raddoppiamento del consumo di elettricità per alimentare i data center rispetto a quanto richiesto nel 2022. E la prospettiva per gli anni a venire è quella di una vorticosa crescita della domanda di energia. Recentemente, il Financial Times ha sollevato la questione se l'energia nucleare possa essere la risposta ideale per alimentare l'intelligenza artificiale senza emissioni di carbonio. Un evento significativo è stato l'accordo tra Microsoft e Constellation Energy per l'acquisto dell'energia prodotta dalla centrale nucleare di Three Mile Island, in Pennsylvania, per i prossimi 20 anni. Questo impianto fornirà 835 megawatt di energia, sufficiente per alimentare circa 800.000 case.

Ma aldilà di quale sia la fonte (fossile o meno) energetica, nello specifico i data center, oltre ad aver bisogno di una connessione alla rete elettrica per l’alimentazione dei relativi consumi, necessitano di gruppi elettrogeni di emergenza per far fronte ad eventuali interruzioni di energia elettrica. Sono proprio questi gruppi di elettrogeni a costituire uno degli aspetti di impatto ambientale più rilevante.

È per questo che le Linee Guida limitano l’ambito di applicazione ai gruppi elettrogeni di emergenza la cui potenza termica nominale sia superiore a 50MW, distinguendo un livello di assoggettamento procedimentale progressivo alla normativa ambientale.

In tal senso, chiunque intenda realizzare un data center dovrà sottoporre il progetto, alternativamente, a:

•  per i casi in cui la potenza è ricompresa tra i 50 e 150 MW, verifica di assoggettabilità a Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) ai sensi dell’art. 19 del Testo Unico Ambientale (TUA), volta a verificare se il progetto non determina potenziali impatti significativi e quindi può essere escluso dal procedimento di VIA;

• per i casi in cui la potenza è superiore a 150 MW, dovrà invece essere eseguita una VIA ai sensi dell’art. 23 e ss. del TUA, al fine di individuare, descrivere e valutare, in modo appropriato, gli impatti ambientali del progetto.

Si consideri, però, che gli impatti sull’ambiente dei data center, non sono solo quelli generati dalle unità in esercizio degli impianti sulla componente atmosfera, dal momento che il progetto può incidere anche su consumo e impermeabilizzazione di suolo, sul paesaggio, sulla biodiversità, sull’ambiente idrico, sulla salute e, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. c) del TUA, gli impatti ambientali da valutare sono tutti gli “effetti significativi, diretti e indiretti, di un piano, di un programma o di un progetto, sui seguenti fattori:

• popolazione e salute umana;

• biodiversità; 

• territorio, suolo, acque, aria e clima; 

• beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio; 

• interazione trai fattori sopra elencati” 

Pertanto, al fine di predisporre la documentazione necessaria per le valutazioni ambientali previste, sarà necessario prendere in considerazione tutti i potenziali impatti del data center, anche se la produzione di energia da parte dei generatori di emergenza avviene per intervalli di tempo circoscritti, durante le attività di manutenzione ordinaria o durante le eventuali limitate interruzioni di rete.

Le recenti Linee Guida provano dunque ad affrontare il tema della sostenibilità dei data center, richiedendo agli operatori un approccio integrato per conciliare innovazione tecnologica e responsabilità ambientale. In questo contesto – sicuramente intricato - abbiamo sviluppato un’esperienza nella navigazione del framework normativo-regolamentare su come implementare efficacemente le procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA) e garantire la conformità con le recenti disposizioni. L’obiettivo è di assistere gli operatori che intendano sviluppare progetti sostenibili, ottimizzando l'efficienza operativa e riducendo gli impatti ambientali.

La Regione Lombardia con Delibera di Giunta Regionale n. 2629 del 24 giugno 2024 ha approvato le “Linee guida per la realizzazione dei Data Center”.

Vediamone, in pillole, i principali contenuti.

***

Perché emanare delle linee guida?

Per fornire, nelle more dell’approvazione di un provvedimento normativo puntuale, indirizzi uniformi alle amministrazioni comunali, anche sotto il profilo urbanistico ed ambientale.

Cosa sono i Data Center?

Sono stanze, edifici o strutture fisiche che ospitano l’infrastruttura IT per la creazione, l’esecuzione e l’implementazione di applicazioni e servizi e per l’archiviazione e la gestione dei dati associati a tali applicazioni e servizi.

Come si classificano i Data Center?

In base alle dimensioni, al fabbisogno energetico e alla potenza di calcolo. In particolare, si distinguono in:

• Hyperscale: strutture di grandi dimensioni, con fabbisogno energetico di oltre 100 MW, che hanno, di norma, uno sviluppo per fasi con tempi di realizzazione successivi dettati dalla graduale crescita dei fabbisogni di servizi destinati ai clienti finali.
• Colocation: strutture di medie dimensioni, con fabbisogno energetico di oltre 5 MW.
• Edge: strutture solitamente piccole (a volte anche solo un container), con fabbisogno energetico di meno di 1 MW.
• Cripto-mining puro (“mining”): container o edifici di piccole dimensioni con un fabbisogno energetico elevato, ma gestite con poche e semplici risorse.

A quanto sopra vanno poi aggiunti gli HPC (High Performance Computing) che possono essere di varie dimensioni e con differente fabbisogno energetico, ma, in generale, sono strutture con elevate esigenze per quanto riguarda la capacità di calcolo per scopi quali l’intelligenza artificiale, l’apprendimento automatico e altre operazioni di calcolo complesse.

Qual è la destinazione d’uso dei Data Center?

I Data Center sono compatibili con le destinazioni d’uso produttiva e direzionale.

Dove possono essere localizzati i Data Center?

I Comuni possono valutare l’idoneità della localizzazione degli impianti di medie e grandi dimensioni in base ai seguenti criteri:

• presenza di adeguata infrastrutturazione e disponibilità di energia a basso costo (preferibilmente energie rinnovabili) o produzione autonoma di energia, con priorità ai siti inattivi o ad aree brownfield, aree da rigenerare, aree a bassa densità di impianti, aree dove realizzare economie di sistema, impianti ecosistemici (teleriscaldamento, CER, …), aree climaticamente più idonee;
• rischio ambientale;
• qualità paesaggistica dei diversi territori;
• possibili impatti sulle reti ecologiche e sulle reti verdi a finalità fruitiva;
• presenza, nelle vicinanze, di infrastrutture, quali strade, tpl, acquedotti, elettrodotti, fognature, condutture tecnologiche, etc.;
• presenza di altri data center o alla presenza di altre attività che potrebbero beneficiare del suddetto insediamento, anche ai fini della salvaguardia di occupazione e di tessuto produttivo.

Quali sono le autorizzazioni ambientali necessarie?

• Ove la potenza termica nominale dei gruppi di emergenza sia superiore a 50 MW si ricade in attività soggetta ad AIA, tale per cui è necessario che il proponente acquisisca preventivamente il provvedimento di esclusione da VIA o, in caso di potenza complessiva superiore a 150 MW, il provvedimento di compatibilità ambientale, prioritariamente rispetto al rilascio dell’AIA e di ogni altra autorizzazione.
• Per i Data Center di medie e grandi dimensioni è necessario verificare, in base a quanto previsto dalla pianificazione comunale, se l’intervento rientri nell’ambito di applicazione della VAS.

Qual è l’impatto sul procedimento autorizzatorio?

Le istanze relative a strutture di medie e grandi dimensioni devono essere valutate in sede di conferenza di servizi in cui la Provincia o la Città metropolitana territorialmente interessata esprimerà un parere sulla compatibilità dell’intervento in base a quanto previsto dalle linee guida in oggetto.

L’ETD costituisce la cornice europea della tassazione dei prodotti energetici usati come carburanti e combustibili, lasciando ai singoli Stati membri la libertà di fissare le proprie aliquote purché siano rispettati i valori minimi indicati nel testo. Nella Direttiva attualmente in vigore vi sono diverse esenzioni integrali dal campo di applicazione della norma, tra cui quella per i carburanti impiegati nel settore marino. La revisione proposta dalla Commissione prevede l’inclusione dei carburanti a uso marittimo tra i prodotti soggetti a tassazione. Trattandosi di materia fiscale, la revisione dell’ETD è soggetta alla procedura legislativa speciale di consultazione in cui gli Stati membri sono sostanzialmente responsabili, su proposta della Commissione, mentre il Parlamento Ue fornisce un’opinione non vincolante. Le discussioni più importanti si tengono quindi in Consiglio, dove in passato la proposta si è arenata più volte per l’impossibilità degli stati di concordare una formulazione soddisfacente. L’approvazione è possibile soltanto all’unanimità, anziché a maggioranza qualificata: una salvaguardia importante, da tenere in dovuta considerazione, riservata ai temi più sensibili.

Riguardo alla proposta formulata dalla Presidenza belga, che ha presentato un compromesso in discussione in questi giorni, occorre prendere posizione sia nel merito sia nel metodo. Essa pone infatti una serie di criticità rilevanti, pur prevedendo alcune deroghe per i carburanti impiegati nei collegamenti con e tra le isole di uno stesso paese e un ambito limitato alle tratte intra-europee. Anzitutto, non sono stati presi in dovuta considerazione gli effetti che la tassazione dei carburanti avrà sull’aumento dei costi operativi delle navi che operano i servizi di prossimità esclusi dalle deroghe proposte. Nella revisione dell’ETD, si pone peraltro un problema tipico della normativa climatica europea: la mancanza di una valutazione d’impatto complessiva degli effetti cumulativi provocati dai diversi provvedimenti. Dalle istituzioni Ue e nazionali non è mai stata realizzata un’analisi soddisfacente, scientifica e predittiva del combinato disposto dei regimi ETS, FuelEu Maritime, AFIR e ETD. Misure economicamente sostenibili, se singolarmente prese, che pongono tuttavia seri problemi al comparto nel loro insieme. Senza contare l’impatto drammatico sulle attività di fornitura dei carburanti marini.

Le valutazioni d’impatto proposte dalla Commissione Ue hanno sovente un carattere giustificativo del provvedimento stesso, anziché una funzione critica d’indagine e di correzione di eventuali effetti negativi. Un’osservazione, quest’ultima, che viene formulata sempre più spesso a Bruxelles: la Commissione assume a priori la bontà di un provvedimento e, in seguito, cerca di giustificarla con una valutazione d’impatto. Riguardo all’ETD, devono esserne valutati gli effetti in un’ottica d’insieme, considerando anche le conseguenze dell’impiego del CII IMO sull’operatività delle navi. In secondo luogo, va rilevata l’assenza di valutazione economica degli effetti della misura sulle finanze degli stati. Sia perché la revisione dell’ETD modifica il paradigma della tassazione dei prodotti energetici tout court, sia perché l’aumento dei costi del carburante può comportare l’insostenibilità economica di linee che hanno un interesse “generale” e sulle quali lo stato dovrà quindi intervenire economicamente per salvaguardare la fornitura di un servizio strategico. Potenzialmente devastante, inoltre, sarà l’effetto della revisione dell’ETD sulle attività dei depositi costieri e sull’intera filiera industriale che serve il settore marino. Con un serio rischio di fuga verso il bunkeraggio in paesi extra-Ue per molti servizi marittimi.

Un ultimo problema riguarda l’assenza di riferimenti alle Autostrade del Mare. L’aumento dei costi dovuto a ETS e FuelEU Maritime rischia infatti di favorire lo spostamento dal trasporto marittimo a quello terrestre, essendo i servizi delle Autostrade del Mare in diretta concorrenza con quelli su strada. L’imposizione di accise sul carburante marino aumenterà ulteriormente il differenziale tra queste due modalità, a detrimento della sostenibilità economica delle Autostrade del mare su cui l’Europa e l’Italia stanno invece investendo da tempo.Le prossime settimane sono fondamentali. La discussione in Consiglio potrà subire un’accelerazione, giungendo all’approvazione del testo entro giugno, oppure fermarsi nuovamente per l’opposizione degli stati membri più colpiti dalle misure contenute nella revisione dell’ETD.

Si tratta di contributi che saranno erogati dal FVG fino al 31 dicembre 2027 per un importo complessivo pari a 30 milioni di Euro ai cd. “operatori di trasporto multimodale”[3] che combinano una tratta ferroviaria o per vie navigabili in alternativa al (più inquinante) trasporto su strada.

La misura in commento si inserisce in un contesto nazionale dove gli operatori di trasporto multimodale sono spesso costretti a preferire la strada come soluzione di trasporto più economica e veloce (ma sicuramente, come detto, anche più impattante a livello ambientale) rispetto, ad esempio, al trasporto ferroviario.

Questo in quanto, essendo il trasporto ferroviario (ovvero quello per vie navigabili) più costoso rispetto a quello stradale, gli operatori di trasporto multimodale necessiterebbero di un vantaggio economico tale da “alleggerirli” di una parte dei propri costi operativi.

Quanto sopra specialmente per le tratte a medio-corto raggio (nel caso di specie, quelle effettuate all’interno del FVG) ove nessuna economia di scala potrà essere raggiunta dagli operatori di trasporto multimodale fino a che i costi fissi di tali operazioni intermodali rimarranno strutturalmente elevati[4].

La ratio della misura del FVG potrebbe essere schematizzata come segue:

• “maggiore sarà la riduzione delle esternalità negative connesse al trasporto merci nel FVG, maggiori saranno gli incentivi che l’operatore di trasporto multimodale potrà ottenere (pur sempre nei limiti e nelle finalità di cui al regime di aiuto di stato per le diverse tipologie di servizio offerte dall’operatore di trasporto multimodale)”.

In altre parole: il FVG sembrerebbe aver intuito come una delle soluzioni per ottenere quanto prima un’efficace transizione ecologica nel settore dei trasporti all’interno del FVG (diminuendo significativamente le esternalità negative dovute alle emissioni di CO2 nell’ambiente) sia quella di sostenere attivamente – sotto forma di sovvenzioni – gli operatori di trasporto multimodale che vadano a preferire una soluzione di trasporto alternativa a quella su strada.

La Commissione europea ha apprezzato tale impostazione, ritenendo il regime di aiuto di stato de quo pienamente in linea con le priorità e le finalità della politica unionale stabilite nella strategia per una mobilità sostenibile e intelligente[5] e nell’agenda del Green Deal europeo[6].

Vediamo ora brevemente le caratteristiche principali del regime di aiuto di stato proposto dal FVG (ed approvato dalla Commissione europea).

Gli aiuti saranno concessi sotto forma di sovvenzioni calcolate in base alla riduzione delle esternalità negative connesse al trasporto merci[7].

I costi ammissibili nell’ambito del regime di aiuto di stato del FVG corrispondono alla parte dei cd. “costi esterni”[8] che il trasporto di una “Unità di Trasporto Intermodale” (nel prosieguo “UTI”) di 44 tonnellate tramite ferrovia o trasporto marittimo a corto raggio consente di evitare rispetto al trasporto su strada su di una percorrenza pari a 91 km.

Con riferimento ai servizi intermodali a lungo raggio[9], la misura base dell’aiuto è fissata in Euro 50 per UTI trasportata.

Tale misura base dell’aiuto può essere adeguata mediante l’applicazione di un coefficiente che tenga conto, ad esempio, per il servizio di trasporto ferroviario intermodale[10]:

• della lunghezza del percorso;
• del transito alpino;
• dell’attraversamento delle frontiere con Stati membri e Paesi extra UE; nonché
• del collegamento dei nodi logistici e portuali regionali con altre destinazioni in Italia, in uno Stato membro o in un Paese terzo.

Per quanto concerne, invece, i servizi di trasporto marittimo intermodale a corto raggio, il coefficiente terrà conto anche degli scali intermedi eventualmente effettuati durante il trasporto.

Con riferimento ai servizi di trasporto intermodale di “navetta” all’interno del FVG, la misura base dell’aiuto è fissata in Euro 50 per UTI trasportata (ci si riferisce, in particolare, ai trasporti non eccezionali).

Anche in questo caso, tale misura base dell’aiuto può essere adeguata mediante l’applicazione di un coefficiente che valuti, ad esempio, per i servizi di “navetta” via ferrovia, la lunghezza della tratta stradale alternativa evitata[11].

In sede di (positiva) valutazione del regime di aiuto di stato in commento, la Commissione europea ha pertanto ritenuto – inter alia – che quest’ultimo:

• sia proporzionato poiché: (i) gli importi massimi di aiuto ammissibili rimangono al di sotto del 50% dei costi ammissibili[12]; (ii) il FVG si impegna affinché l’importo dell’aiuto non superi il 30% dei costi totali dei servizi di trasporto ferroviario o marittimo a corto raggio alternativi al trasporto su strada[13];
• non comporti indebite distorsioni della concorrenza e degli scambi nell’Unione Europea[14];
• sia necessario al fine di perseguire gli obiettivi di riduzione dell’impatto ambientale, sanitario e sociale del traffico su strada previsti sia dal FVG sia dall’Unione Europea;
• possa produrre un reale effetto incentivante sugli operatori di trasporto multimodale affinché questi ultimi si attivino concretamente per lo sviluppo del trasporto intermodale nel FVG, per la riduzione delle esternalità negative del traffico pesante, nonché per il raggiungimento delle priorità dell’Unione Europea nel contesto del Green Deal.

In conclusione: considerando le valutazioni di diritto e di politica di sviluppo di cui alla Decisione in commento, un regime di aiuto di stato analogo a quello autorizzato dalla Commissione europea potrebbe essere – a nostro avviso – una soluzione potenzialmente spendibile anche in altre Regioni italiane (ovviamente attraverso l’apposito procedimento formale di esame dell’aiuto regionale in questione – ai sensi dell’art. 108 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea – dinnanzi alla Commissione europea).

In particolare, il FVG sta sostenendo – con la misura di aiuto di cui trattasi – sia un’effettiva integrazione modale dei diversi sistemi di trasporto sia il trasferimento crescente di quote del traffico merci dalla strada alle modalità alternative (ferroviaria e marittima).

Riterremmo dunque auspicabile che simili iniziative venissero implementate anche nel resto d’Italia e – a tal fine – speriamo possano essere avviati quanto prima appositi tavoli tecnici (verosimilmente su base regionale e magari coinvolgendo anche gli stakeholder di riferimento) al fine di porre le basi per incrementare l’intermodalità sul territorio nazionale e aumentare le sinergie con i cd. “dry port” anche attraverso l’utilizzo di appositi incentivi già previsti dalla legge nazionale (vds., ad esempio, il cd. Ferrobonus)[15].

Crediamo che l’efficienza dei servizi logistici e l’impulso all’intermodalità (anche per mezzo di iniziative come quella qui commentata) possano rappresentare fattori importanti anche per un concreto sviluppo della portualità locale e nazionale.

Lo sviluppo dei sistemi di trasporto ferroviario consentirebbe di “alleggerire” la pressione sulla viabilità stradale dei porti e dei relativi territori e dunque, di migliorare e rendere più efficiente l’intera catena logistica. Ciò, anche per permettere ai porti, in linea con i propri Piani Regolatori Portuali, di farsi trovare preparati nel momento in cui saranno pronte le opere di grande infrastrutturazione portuale (vedasi, tra le altre, la Darsena Europa a Livorno e, soprattutto, la nuova diga foranea a Genova).

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Alberto Torrazza e Emanuele Rinaldi.

[1] Il regime di aiuto di cui trattasi trova fondamento nella seguente normativa regionale del FVG:

• 21 della Legge regionale 24 maggio 2004, n. 15, denominata “Riordinamento normativo dell’anno 2004 per i settori della protezione civile, ambiente, lavori pubblici, pianificazione territoriale, trasporti ed energia” e successive modificazioni e/o integrazioni;
• il Regolamento di attuazione degli interventi per lo sviluppo dell’intermodalità adottato con decreto del Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 256 del 28 agosto 2006 e successive modificazioni e/o integrazioni.

[2] Il regime notificato dalle Autorità italiane rappresenta la continuazione di due precedenti misure di aiuto di stato (SA.18169, approvata il 22 marzo 2006 e prorogata due volte con i numeri SA.29788 il 10 giugno 2010 e SA.45606 il 18 luglio 2016; SA.50115, approvata il 20 dicembre 2018), entrambe scadute nel 2021. Tale regime notificato ha previsto opportuni adeguamenti per allineare le nuove misure agli obiettivi previsti dal Green Deal europeo.

[3] Come ricordato/ precisato dal paragrafo (35) della Decisione, l’operatore di trasporto multimodale è qualsiasi impresa logistica privata e pubblica (regolarmente costituita ed avente sede legale in uno degli Stati membri dell’Unione Europea) che fornisca:

• i servizi di trasporto intermodale a lungo raggio (vale a dire, quei servizi operati tra il territorio regionale e altre destinazioni nazionali e internazionali come il servizio di trasporto ferroviario intermodale e il servizio di trasporto marittimo intermodale a corto raggio); nonché
• i servizi di trasporto intermodale di “navetta” all’interno del FVG (vale a dire, le “navette” ferroviarie intra-regionali e le “navette” costiere interportuali).

Per poter essere eventualmente ammessi al regime di aiuto di stato (che richiede comunque una specifica procedura di ammissione), gli operatori di trasporto multimodale debbono – inter alia – organizzare un trasporto intermodale che coinvolga il trasporto ferroviario o marittimo a corto raggio e almeno un’altra modalità di trasporto (rispettivamente su strada e trasporto marittimo a corto raggio o su rotaia), nonché organizzare dei pacchetti completi di servizi di trasporto intermodale in un regime di libero accesso per l’utenza, occupandosi anche della parte principale del servizio di trasporto.

[4] Vds. la sezione 2.4.1. e 2.5. della Decisione. In particolare, uno dei tre principali obiettivi del FVG è quello di promuovere e sostenere ulteriormente le operazioni di trasporto intermodale sui collegamenti a media e breve distanza all’interno del territorio regionale (tra i porti, i poli logistici e i centri di produzione dell’industria pesante) allo scopo di decongestionare le strade e spostare il traffico pesante verso modalità di trasporto più sostenibili come la ferrovia e il trasporto su acqua.

[5] Con la Comunicazione COM(2020) 789 final del 9.12.2020, la Commissione ha presentato una serie di misure che ambiscono ad avviare l’Unione Europea verso la realizzazione del futuro sistema di mobilità sostenibile, intelligente e resiliente, apportando i principali cambiamenti necessari per raggiungere le finalità del Green Deal europeo.

[6] Il Green Deal europeo è un pacchetto di iniziative strategiche che mira ad avviare l’Unione Europea sulla strada di una transizione verde, con la finalità ultima di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050.

[7] I potenziali soggetti beneficiari dovranno presentare la propria domanda (con la documentazione prevista al paragrafo (59) della Decisione) alle Autorità competenti entro la fine del mese di marzo del rispettivo anno di competenza.

[8] Le categorie dei costi esterni sono esemplificate nel paragrafo 1.3.1. del “Handbook on the external costs of transport”, (versione 2019 – 1.1) commissionato dalla Commissione Europea DG MOVE e sviluppato da un consorzio guidato da CE Delft. In particolare, i costi esterni sono quelli inerenti agli incidenti, all’inquinamento atmosferico e acustico, al cambiamento climatico, alla congestione del traffico, alle emissioni well–to–tank (WTT, ossia dal pozzo al serbatoio), ai danni all’habitat naturale, ad altre categorie di costi esterni (per esempio, l’inquinamento del suolo e delle acque).

[9] Per ulteriore chiarezza sul punto, come si evince dai paragrafi 2.9.1. e 2.10.1 della Decisione, risulta opportuno sottolineare – inter alia – come il “servizio di trasporto marittimo intermodale a corto raggio” sia definito come un nuovo servizio avviato a partire dalla data di pubblicazione del regolamento di attuazione modificato di cui alla nota n. 7 supra, sulle rotte marittime:

• che collegano i tre porti del FVG e le altre destinazioni portuali nazionali e internazionali sul mare Adriatico; e
• per le quali è possibile anche il trasporto su strada.

[10] Tale misura base potrà essere aumentata entro il limite di Euro 55 per UTI trasportata.

[11] Tale misura base potrà essere aumentata entro il limite di Euro 55 per UTI trasportata.

[12] Vds. paragrafi (51), (53) e (55) della Decisione.

[13] Vds. paragrafo (45) della Decisione.

[14] Vds. paragrafo (96) della Decisione.

[15] Con il D.D. 7 marzo 2022 n. 24 il Ferrobonus, l’incentivo nazionale a sostegno del trasporto combinato e trasbordato su ferro, è stato esteso per l’annualità 2022.

Tale ritardo ha comunque permesso agli addetti del settore di esprimere i propri pareri sul disegno di legge e confrontarsi sui temi più rilevanti in maniera più dettagliata. Alcune bozze del disegno di legge e alcuni pareri degli addetti del settore sono infatti già state oggetto di nostre analisi preliminari ^[2].

Volendo concentrarsi solo sugli aspetti relativi alle concessioni demaniali portuali affrontati dalla Legge Concorrenza 2021, esaminiamo la novella dell’articolo 18 della Legge n. 84/94 introdotta con l’art. 5 della Legge Concorrenza 2021 rubricato “Concessione delle aree demaniali”.

Vediamo brevemente di cosa si tratta.

In generale, le modifiche normative di potenziale maggiore interesse per il nostro settore si ravvisano, anzitutto, nella maggior definizione del principio dell’evidenza pubblica in fase di affidamento delle concessioni delle aree demaniali in ambito portuale, recando una nuova e più precisa disciplina delle modalità per il rilascio del titolo e per la gestione da parte del concessionario del compendio assentitogli.

La nuova norma prevede “nuovamente” l’adozione da parte del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibile (di concerto con il Ministero dell’Economia delle Finanze) del cd. “Regolamento Concessioni”, al fine di uniformare la disciplina per il rilascio dei titoli concessori. Tale Regolamento Concessioni, da adottarsi entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della Legge Concorrenza 2021, dovrà stabilire i criteri per:

a) l’assegnazione delle concessioni;

b) l’individuazione della durata delle concessioni;

c) l’esercizio dei poteri di vigilanza e controllo da parte delle autorità concedenti (vale a dire le AdSP o, laddove non istituite, le Autorità Marittime);

d) le modalità di rinnovo e le modalità di trasferimento degli impianti al nuovo concessionario, al termine della concessione;

e) l’individuazione dei limiti dei canoni a carico dei concessionari;

f) l’individuazione delle modalità volte a garantire il rispetto del principio di concorrenza nei porti di rilevanza internazionale e nazionale, individuati ai sensi dell’articolo 4 della Legge n. 84/1994 (Cfr. comma 2 “nuovo” articolo 18 Legge n. 84/94).

Entrando con maggiore dettaglio nel nuovo dettame normativo, si osserva che se, da un lato, rispetto alle primissime versioni circolate nei mesi precedenti, si è tornati sull’adozione di un Regolamento concessioni a livello centrale (e questa costituisce senz’altro (o almeno in linea di principio) una buona occasione per determinare dei parametri oggettivi comuni a tutte le AdSP, consentendo agli aspiranti concessionari di “giocare secondo le medesime regole” in tutti i porti, limitando così eventuali effetti distorsivi della concorrenza), dall’altro lato, tuttavia, rimangono ancora dei punti potenzialmente critici per gli operatori.

Ad esempio, con riferimento al (nuovo) comma 1 dell’articolo 18, v’è la previsione di un (generico) indennizzo da parte del newcomer in favore dell’incumbent. Ora, sebbene tale previsione sia in linea con quanto già stabilito dall’ART con la propria Delibera n. 57/2018 (relativa alle “metodologie e criteri per garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali”), rimane indeterminato l’oggetto del citato indennizzo così come la sua formulazione che appare troppo generica e pertanto foriera di possibili abusi. In altre parole, continua a non essere chiaro se l’indennizzo sia riferito ai soli investimenti infrastrutturali oppure anche a quelli per gli equipment e le sovrastrutture; così come continua a non essere chiaro se l’ammontare dell’indennizzo debba limitarsi a compensare la sola parte non ancora ammortizzata degli investimenti in commento o meno.

Rimane poi, sempre con riferimento al sopracitato comma 2, il fatto che i canoni demaniali (sebbene oggetto di specifici criteri demandati all’adottando Regolamento concessioni ai fini della loro determinazione) già stabiliti dalle competenti autorità con riferimento a concessioni già assentite “sono fatti salvi fino alla scadenza del titolo concessorio”; elemento questo che, di fatto, se si considera che gran parte delle concessioni nei nostri porti sono state già assentite, rimarrà come elemento di potenziale distorsione della concorrenza, sia all’interno di un singolo porto che tra i diversi scali del Paese.

Quanto poi all’annoso tema del divieto di doppia concessione nello stesso porto (ex articolo 18 comma 7, oggi comma 9), la norma accoglie la proposta dell’AGCM che proponeva una riformulazione del divieto di cumulo di concessione per la medesima attività solo per i porti di ridotte dimensioni. Sul punto – sebbene a nostro avviso l’esperienza recente abbia dimostrato come, a prescindere dalle dimensioni di un porto, al suo interno gli spazi siano limitati, così come di fatto il numero degli operatori che vi possono accedere, l’abolizione di tale divieto possa essere foriera di posizioni di dominanza abusiva – la “quadra” politica è stata poi trovata nel senso di vietare lo scambio di manodopera tra le diverse aree demaniali date in concessione alla stessa impresa o a soggetti ad essa riconducibili nei porti di rilevanza economica internazionale e nazionale in cui il divieto di cumulo non si applica (vale a dire, tendenzialmente, in quelli sede di AdSP). Rimane tuttavia, sempre ad avviso di chi scrive, il fatto che il divieto di cumulo, così come precedentemente inteso, poteva essere amministrato dalle singole AdSP – sul presupposto che il “bene” tutelato dalla norma è proprio la concorrenza – nell’ottica di un continuo incremento dei traffici e della produttività del porto come previsto dalla legge portuale.

Da ultimo, mancano all’appello – come già esaminato in precedenza^[3] – alcuni auspicati interventi in materia di (i) bancabilità degli investimenti dei concessionari (vale a dire l’assenza di una regolamentazione di dettaglio sulla disciplina della decadenza del titolo concessorio nella misura in cui permane, di fatto, una quasi totale discrezionalità dell’AdSP su tale decisione che “spaventa” i lenders), (ii) specifiche procedure di controllo del rispetto dei piani d’impresa (che il “nuovo” comma 10 dell’articolo 18 si limita a definire genericamente come “accertamenti” ad opera dell’Amministrazione concedente, lasciando quindi invariata la normativa rispetto alla versione previgente dell’articolo 18 della Legge n. 84/1994).

In conclusione, la novella dell’articolo 18 della Legge n. 84/94 ad opera della Legge Concorrenza 2021 si propone sì di migliorare alcuni aspetti del day-by-day degli operatori portuali e delle AdSP ed in parte questo è positivo per la competitività dei nostri porti. Tuttavia, continuano a rimanere alcune zone d’ombra che potrebbero creare delle difficoltà interpretative a livello locale. Certo è che, in questo contesto, assumerà un ruolo fondamentale l’indirizzo che l’Amministrazione centrale, nel definire i criteri di cui al Regolamento concessioni in primis, fornirà ai singoli contesti locali di Sistema nell’ottica di migliorare la competitività dei nostri porti e quindi dell’intero cd. “Sistema-Paese”.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Ekaterina Aksenova e Luca Brandimarte.

[1] Per un esame più approfondito vds. Shipping and Transport Bulletin di Marzo 2022

[2] Legge 5 Agosto 2022, n. 118

[3] Vds. Shipping and Transport Bulletin di Aprile-Giugno 2021 e Shipping and Transport Bulletin di Marzo 2022

Con la propria delibera n. 40/2017 l’ART aveva avviato un procedimento finalizzato all’adozione di un atto regolatorio contenente il quadro metodologico ed i criteri da applicarsi al sistema nazionale della portualità, per garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle relative infrastrutture.

Questo procedimento si era effettivamente concluso con l’adozione delle prime misure di regolazione emanate dall’ART nel settore portuale, contenute all’interno di un documento denominato “Metodologie e criteri per garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali. Prime misure di regolazione” approvato con la delibera n. 57/2018.

Oggi, a distanza di quattro anni da quelle prime misure regolatorie, l’ART ha avvertito l’esigenza di verificare l’impatto che tali misure hanno in concreto avuto sulla industry portuale e provvedere di conseguenza ad una loro revisione/integrazione.

In questa prospettiva, l’ART ha dapprima avviato una “Verifica di impatto” della regolazione introdotta con la delibera n. 57/2018[3] e successivamente lanciato una call for input allo scopo di raccogliere osservazioni ed altri elementi utili - in tema di accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali - per l’aggiornamento e l’integrazione della sopra citata regolazione[4].

La call for input rappresenta quindi senza dubbio un’importante occasione - offerta agli operatori - per contribuire alla definizione delle nuove misure regolatorie da applicare al settore portuale.

Osserviamo dunque più da vicino i contenuti di questa call for input, segnalando come la stessa non rappresenti invero, allo stato, l’unica interlocuzione aperta dall’ART con la industry portuale (daremo di seguito conto di due ulteriori interlocuzioni al momento aperte).

1. La delibera n. 170/2022 – Call for input sulla portualità italiana

Come sopra anticipato, l’ART ha preliminarmente avviato una verifica di impatto delle prime misure di regolazione in ambito portuale che aveva adottato nel 2018.

Questa verifica di impatto, stando a quanto riportato nelle premesse della delibera n. 170/2022, avrebbe consentito di rilevare i “limitati effetti” prodotti dalle prime misure di regolazione di cui sopra. Questi limitati effetti, in uno con l’esigenza di adeguare le misure in parola al nuovo contesto di mercato, avrebbero indotto l’ART ad avviare il procedimento di revisione di tali misure.

Da qui l’iniziativa della call for input, che ha visto l’ART approvare un documento denominato “Determinazione di metodologie e criteri regolatori per garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali – call for input”.

Questo documento contiene tutte le “questioni in evidenza” rispetto alle quali l’ART intende raccogliere le osservazioni degli operatori. Le ragioni di sintesi che la presente sede impone non ci consentono di vedere nel dettaglio tutte queste questioni, per cui ci limitiamo ad indicare qui quelle a nostro avviso più rilevanti. Citiamo dunque le seguenti:

• l’ART evidenzia il crescente fenomeno dell’integrazione verticale tra realtà armatoriali ed operatori portuali. Anche alla luce di questo fenomeno, l’ART intende ricevere osservazioni rispetto alle questioni afferenti alla pubblicità delle tariffe ed alla vigilanza rispetto alla loro corretta applicazione, all’effettiva contendibilità delle aree, al rispetto dei piani di impresa e ad eventuali apparati sanzionatori da prevedere in caso di mancato rispetto degli impegni assunti dal concessionario^[5]. Con riguardo specifico al citato fenomeno dell’integrazione verticale, inoltre, l’ART valuta l’ipotesi di prevedere una percentuale minima di capacità di un terminal destinata alla movimentazione di merci per conto di imprese armatoriali terze (vale a dire non appartenenti al gruppo del terminal stesso);
• la durata delle concessioni ed il trattamento di fine concessione: l’ART ritiene utile individuare specifici criteri per parametrare la durata delle concessioni agli investimenti programmati dal concessionario nel proprio piano di impresa (anche in base alla tipologia di investimento) e considera opportuno determinare in anticipo i criteri di calcolo dell’eventuale indennizzo a favore del concessionario uscente alla scadenza della propria concessione;
• la determinazione dei canoni concessori: l’ART mira ad individuare meccanismi incentivanti volti a stabilire la parte variabile del canone di concessione, con la previsione di un relativo aggiornamento annuale in base ai risultati conseguiti dal concessionario. Questo anche attraverso strumenti di misurazione delle performance del concessionario;
• l’incidenza delle nuove infrastrutture che potrebbero essere oggi realizzate con fondi pubblici (leggasi, in primis, fondi del PNRR) e che potrebbero favorire solo alcuni concessionari a scapito di altri;
• l’accesso ai servizi (vds. anche l’approvvigionamento energetico) ed alle infrastrutture portuali essenziali (vds. anche infrastrutture di ultimo miglio ferroviario): l’ART intende valutare ulteriori misure per garantire l’accesso equo e non discriminatorio ai predetti servizi ed infrastrutture. In questo ambito, inoltre, vengono in rilievo anche i temi connessi all’autoproduzione ed alla discrezionalità delle AdSP nel definire oneri e diritti portuali;
• le concessioni ex art. 36 cod. nav. per la movimentazione merci e i servizi passeggeri in ambito portuale: l’ART pensa di poter adottare, per le concessioni ex art. 36 cod. nav., misure di regolazione analoghe a quelle relative alle concessioni ex art. 18 Legge n. 84/1994, ove compatibili.

Il termine per presentare all’ART eventuali osservazioni rispetto alle questioni in evidenza - o altre ritenute, comunque, di interesse – scadrà il 6 dicembre 2022. A seguire ci sarà verosimilmente un ulteriore giro di confronto attraverso, in particolare, apposite audizioni, prima di finalizzare le nuove misure di regolazione.

L’ART ha previsto di concludere il procedimento di revisione delle misure regolatorie in commento entro il 29 luglio 2023.

Per chi volesse portare all’attenzione dell’ART i propri contributi rispetto alle migliori misure di regolazione da adottare in ambito portuale, questo è il momento. Un’ampia partecipazione alla call for input è senz’altro auspicabile, a nostro parere, per garantire che le misure regolatorie possano essere effettivamente in linea con le esigenze della nostra industry.

1. La delibera ART 157/2022 - Verifica di impatto della regolazione concernente la metodologia per la determinazione del margine di utile ragionevole nei servizi di cabotaggio marittimo e nei servizi di TPL su strada e ferroviario

Come anticipato, la call for input sulla portualità non è l’unica interlocuzione oggi aperta dall’ART che riguardi la nostra industry.

Con la delibera n. 157/2022, infatti, l’ART ha dato avvio alla valutazione di impatto della regolazione concernente la metodologia per la determinazione del margine di utile ragionevole nei servizi di cabotaggio marittimo di cui alla Misura 10 dell’Allegato A alla delibera n. 22/2019 e nei servizi di TPL su strada e ferroviario, di cui alla Misura 17 dell’Allegato A alla delibera n. 154/2019.

Anche in questo caso parliamo di misure regolatorie adottate negli anni scorsi (nel 2019 per la precisione) di cui l’ART ritiene opportuno verificare ora l’effettiva incidenza sul mercato nella prospettiva di una loro revisione (anche alla luce - di nuovo - del mutato contesto economico).

Questa verifica di impatto si concluderà il 30 novembre 2022, termine ultimo - dunque - per l’invio di eventuali osservazioni.

1. La delibera n. 183/2022 - consultazione pubblica per la determinazione del contributo per il funzionamento dell’ART per l’anno 2023

Questa consultazione non riguarda soltanto la nostra industry, bensì tutti i soggetti regolati dall’ART. È una consultazione che, di fatto, si ripete ogni anno, ma va a “toccare” un tema particolarmente sensibile (ed infatti oggetto nel tempo di numerosissimi contenziosi): ci riferiamo evidentemente al contributo per il funzionamento dell’ART.

Anche quest’anno l’ART ha infatti ritenuto di porre in consultazione un documento - denominato “Documento di consultazione concernente la determinazione del contributo per il funzionamento dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti per l’anno 2023” - per acquisire eventuali osservazioni in merito da parte degli interessati.

C’è tempo fino al 4 novembre 2022 per far sentire la propria voce.

Segnaliamo al riguardo, infine, come l’ART abbia di recente sottoscritto con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli un protocollo operativo (che segue la sottoscrizione di un Protocollo di intesa firmato nel gennaio 2021) volto ad ottimizzare il “monitoraggio delle attività di importazione/esportazione attraverso gli scali portuali nazionali, nonché quelle in materia di vigilanza ispettiva nelle aree portuali, con particolare riferimento alla corretta osservanza delle disposizioni in materia di contributo per il finanziamento dell’Autorità, nonché in relazione alla corretta formazione e aggiornamento di tariffe e canoni, tenuto conto dei principi e criteri indicati da ART”.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Simone Gaggero.

[1] Ai sensi dell’art. 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.

[2] Vds. art. 37, comma 2, lett. a) del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201.

[3] La verifica di impatto è stata avviata con la delibera n. 153/2022.

[4] La call for input è stata lanciata con la delibera n. 170/2022.

[5] L’ART immagina anche di poter introdurre un sistema di Service Level Agreement (SLA) ed altri strumenti di misurazione dell’attuazione degli investimenti da parte del concessionario, con possibili meccanismi premiali o sanzionatori.

Sono stati pubblicati, infatti, sul sito della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per lo Sport due Avvisi pubblici, riguardanti 3 cluster di interventi, che disciplinano la procedura di aggiudicazione dei predetti finanziamenti per un totale di 700 milioni di euro.

Le domande per l’ottenimento dei finanziamenti possono essere presentate dai Capoluoghi di Regione, dai Capoluoghi di Provincia con popolazione residente superiore a 20.000 abitanti e dai Comuni con popolazione residente superiore a 50.000 abitanti (Cluster 1 e 2); dai Comuni sul cui territorio sono presenti impianti sportivi di proprietà pubblica o che siano proprietari di aree su cui realizzare i nuovi impianti per cui le Federazioni Sportive manifestino l’interesse (Cluster 3).

Le manifestazione di interesse dovranno essere inviate entro e non oltre le ore 12,00 del 22 aprile 2022 all'indirizzo PEC pnrrsport@pec.governo.it.

Si tratta di un importante tassello dell’ampio progetto di rigenerazione urbana con cui si intende promuovere la cultura sportiva e incentivare l’accesso allo sport, quale fattore di inclusione sociale.

Al seguente link l'approfondimento a cura di Marco Monaco e Roberta Guaineri.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. 

L’Unione europea ha assunto da anni la leadership nella difesa dell’ambiente e la lotta ai cambiamenti climatici. Il trasporto marittimo europeo, oltre alle norme dettate dall’IMO[1], ha parimenti da tempo ricevuto un impianto regolatorio teso a ridurne l’impatto ambientale[2].

Nel corso del 2019 la Commissione europea (la “Commissione”) ha presentato al Parlamento Europeo il cd. “European Green Deal”, ossia una serie di iniziative e proposte che hanno l’obiettivo di far raggiungere all’Europa la neutralità climatica entro il 2050[3].

Nell’ambito del Green Deal, il 14 luglio dello scorso anno, la Commissione ha quindi adottato il cd. “Pacchetto clima Fit for 55” (“Fit for 55”)[4], vale a dire una serie di proposte che indirizzano le politiche dell’UE in materia di clima, energia, trasporti e fiscalità in modo tale da ridurre le emissioni nette di gas serra di almeno il 55% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990. Trattasi di un pacchetto di proposte che interessano tutti i settori dell’economia e che mirano a modificare, accelerandola, la traiettoria della de-carbonizzazione in Europa, agendo essenzialmente sulla leva economica e fiscale.

2.Il Pacchetto Fit for 55 e le proposte per il settore dello shipping

Tra le proposte di cui sopra, quattro in particolare riguardano direttamente lo shipping (sia quello internazionale sia quello intra-europeo).Il Pacchetto Fit for 55 e le proposte per il settore dello shipping

a. L’inclusione del trasporto marittimo nel cd. “Emissions Trading System” (“EU-ETS” o “Sistema ETS”), il sistema per lo scambio delle quote di emissione dell’UE

Il Sistema ETS o sistema per lo scambio delle quote di emissione dell’Unione è stato introdotto dalla Direttiva 2003/87/CE[5] ed è regolamentato dal principio cd. “cap&trade”el in forza del quale viene fissato dall’UE un limite alla quantità di emissione di alcuni gas serra – ad esempio, la CO₂ – che gli impianti possono emettere in atmosfera. Il Fit for 55, propone in questo senso di estendere l’applicazione dell’EU-ETS anche al trasporto marittimo e, in particolare, alle navi aventi stazza lorda uguale o superiore alle 5.000 tsl di qualsiasi bandiera.

Le imprese di navigazione, secondo questa proposta, dovrebbero quindi acquistare quote di emissioni dall’UE per utilizzarle a copertura della propria quota-parte di emissioni per l’anno di riferimento (potendo eventualmente anche venderle ad altri soggetti interessati), oppure per utilizzarle l’anno successivo. Dette quote, in sostanza, dovrebbero essere acquistate dalle compagnie armatoriali (i) con riferimento alla totalità delle proprie emissioni in caso di viaggi tra porti dello Spazio Economico Europeo (“SEE”) e delle soste nei porti del SEE e (ii) per la metà delle stesse nell’ipotesi di viaggi internazionali per le tratte in partenza o in arrivo da e nei porti del SEE.

L’Autorità di bandiera controllerebbe, quindi, le compagnie di navigazione delle quali è responsabile e quelle non conformi dovrebbero ricevere un’ammenda per ogni tonnellata di CO₂ equivalente per cui non presentino quote di copertura, da aggiungere al costo delle quote acquistate.

La proposta, da ultimo, prevederebbe anche che le navi dovrebbero acquistare le citate quote secondo una specifica cadenza temporale pari al 20% delle proprie emissioni a partire dal 2023, aumentando annualmente fino alla piena copertura nel 2026.

b. L’imposizione di requisiti di intensità dei gas serra sui carburanti di uso marittimo, attraverso l’iniziativa cd. “FuelEu Maritime”

La proposta FuelEU Maritime sui carburanti sostenibili per i trasporti marittimi, invece, si propone di introdurre nuovi obblighi per le navi[6] in arrivo o in partenza dai porti dell’Unione – a prescindere dallo Stato di bandiera – limitando il tenore di gas a effetto serra dell’energia che esse usano e rivedendo progressivamente, al ribasso, i limiti in questione.

La proposta, inoltre, prende come riferimento il 100% dell’intensità di GHG dell’energia usata nei viaggi tra i porti del SEE ed il 50% dell’intensità di GHG dell’energia usata nei viaggi internazionali per le tratte in partenza o in arrivo nei porti del SEE e precisa che i combustibili utilizzati dalle navi devono diminuire la loro intensità di gas serra di una certa percentuale rispetto al 2020 (assunto come riferimento) a partire dal 2025, con aumento su base quinquennale fino al 2050.

c. La revisione della cd. “Energy Taxation Directive” (“ETD”), che propone la rimozione delle esenzioni fiscali previste per i combustibili fossili impiegati nel trasporto marittimo

Si tratta della proposta di revisione della Direttiva ETD[7]che porterebbe all’eliminazione dell’esenzione dal pagamento delle accise sui carburanti marini oggi prevista dall’articolo 14 della medesima Direttiva; esenzione che, allo stato, rifletterebbe la prassi internazionale di consentire alle navi di rifornirsi nei porti in regime duty-free, legata all’esigenza di favorire il più possibile la libera circolazione delle merci. La proposta in esame, riguarderebbe quindi tutti i combustibili venduti nel SEE, ivi inclusi i fuel usati per i viaggi all’interno del SEE medesimo e l’elettricità fornita alle navi in porto.

In termini pratici, questa proposta prevede che – seppur con un periodo di transizione di 10 anni – a partire dal 1° gennaio 2023 saranno tassati il fuel pesante, il gasolio marino, il GNL ed il GPL (questi ultimi due con aliquote ridotte fino al 2033). Gli Stati membri avranno, quindi, la possibilità di estendere le tasse ai bunker venduti per viaggi internazionali.

d. L’adozione di un nuovo regolamento per la realizzazione di un’infrastruttura per i fuel alternativi (cd. “Alternative Fuels Infrastructure Deployment” o “AFID”).

Trattasi della proposta di regolamento sull’infrastruttura per i combustibili alternativi[8] che vuol assicurare la realizzazione nell’UE di infrastrutture indispensabili per la ricarica ed il rifornimento di mezzi di trasporto più green, incluse le navi, per fornire la sicurezza a lungo termine necessaria agli investimenti nella tecnologia dei combustibili alternativi e dei mezzi di trasporto, terrestri e navali, che utilizzino tali combustibili.

Nella proposta, risultano incluse l’infrastruttura per la distribuzione del GNL nei porti e quella per la fornitura da terra dell’energia elettrica alle navi in sosta nei porti (il cd. “cold-ironing”). Inoltre, viene precisato che i porti dovranno provvedere alla fornitura alle navi porta container ed alle navi passeggeri di elettricità dalla rete elettrica di terra ed i porti cd. “Core” dovranno dotarsi di adeguati punti di rifornimento di GNL per le navi. Il tutto con una time-line che vede il 1° gennaio 2025 come data entro la quale dovranno essere disponibili un numero sufficiente di punti di rifornimento di GNL ed il 1° gennaio 2030 come data a partire dalla quale dovrà essere disponibile un minimo stabilito di fornitura di elettricità dalla rete di terra.

1. Le possibili implicazioni per il settore dello shipping

Secondo le prime stime di specifici studi di settore, sia la proposta relativa all’ETS sia l’iniziativa FuelEU Maritime andrebbero a impattare su poco meno del 70% delle emissioni annue di CO₂ dovute ai trasporti marittimi legati al SEE, ivi comprese le parti dei viaggi internazionali da e verso i porti del SEE medesimo.

Per quanto riguarda l’inserimento del trasporto marittimo nell’EU-ETS, se da un lato il regime delle quote mira ad una riduzione delle emissioni attraverso la leva economica – secondo il principio del “chi più inquina più paga” – combinata con una progressiva diminuzione delle quote stesse disponibili (che in conseguenza saliranno di prezzo), dall’altro lato, v’è il tema che le imprese di navigazione, a causa di un quadro tecnologico ed infrastrutturale indipendente dalla propria volontà[9], potrebbero non avere la possibilità di modificare il proprio piano energetico ed essere, per contro, soggette al mero pagamento delle quote. Ciò con un conseguente sensibile aumento dei costi del trasporto, senza un reale beneficio in termini di riduzione delle emissioni – almeno nel breve periodo. Risulterebbe di conseguenza molto difficile per le imprese armatoriali riuscire a far fronte agli investimenti necessari ad una reale transizione energetica, peraltro a fronte di un impatto negativo anche sulla competitività di tali imprese e degli altri operatori marittimo-portuali europei, quali i terminal portuali.

L’iniziativa FuelEU Maritime, invece, potrebbe essere in linea di principio favorevole per il trasporto marittimo, nella misura intende favorire l’adozione di combustibili alternativi a quelli derivati dal petrolio, imponendo l’utilizzo nelle flotte di percentuali via via crescenti di energia a basso o zero contenuto di carbonio.

Ciò che, tuttavia, parrebbe destare qualche perplessità riguarda la tempistica proposta dalla Commissione, che presuppone uno sviluppo delle fonti a basso contenuto di carbonio attualmente non prevedibile[10]. Se da un lato, infatti, l’incentivazione può rappresentare un valido supporto per accelerare il processo, dall’altro, l’obbligo di raggiungere prefissate quote di “fuel alternativi” in assenza di certezze tecnologiche e di approvvigionamento risulterebbe, ancora una volta, “punitiva” nei confronti di un comparto che si vedrebbe sostanzialmente comminare delle sanzioni per “colpe” talvolta non proprie, con ulteriori aggravi economici a detrimento dello sviluppo e del rinnovo delle flotte.

Sulle ultime due proposte, in primo luogo, si osserva che l’ipotizzata revisione della ETD porterebbe all’eliminazione dell’esenzione dal pagamento delle accise sui carburanti marini (tuttora, invece, prevista), aprendo così alla strada all’introduzione di accise sui combustibili navali, con potenziali ricadute pesanti sui costi delle imprese di navigazione e quindi del trasporto marittimo globalmente inteso. Ciò che, al contrario, sarebbe opportuno, è invece l’estensione dell’esenzione anche al GNL in linea, peraltro, con gli obiettivi dell’iniziativa EU Fuel Maritime e dell’AFID.

Da ultimo, l’iniziativa volta all’adozione del Regolamento AFID, potrebbe avere dei risvolti positivi per il settore dello shipping posto che la disponibilità di un’adeguata rete di distribuzione dei fuel alternativi è prodromica ad una effettiva – seppur progressiva – de-carbonizzazione dello shipping.

In questo senso – pur partendo dal presupposto che tale rete di distribuzione sia strettamente legata alla scelta delle tipologie di fuel alternativi che si renderanno disponibili sul mercato e che questo richiederà un’attenta riflessione e programmazione in tal senso – sarebbe essenziale che la realizzazione della rete di distribuzione del GNL, quantunque sia un fuel di transizione, sia accelerata il più possibile. Ciò per consentire alle navi di poter usufruire quanto prima su larga scala di questo combustibile. Il tutto sarebbe possibile mediante un’adeguata ed efficiente interfaccia tra le strutture di fornitura della corrente elettrica di terra per le navi all’ormeggio nei porti e l’installazione a bordo degli impianti di “cold ironing”. Così come dovrebbe essere reso economicamente comparabile il costo della corrente elettrica prelevata da terra con quello della corrente elettrica autoprodotta a bordo dalla nave, che oggi risulta significativamente inferiore.

1. Considerazioni conclusive

Il quadro sopra descritto si riferisce in sostanza a possibili soluzioni che, prima di poter essere adottate, dovranno essere discusse con il Parlamento Europeo e con gli Stati membri, ma che, comunque, potrebbero segnare l’avvio di politiche più “aggressive” sulle emissioni e sulla de-carbonizzazione del settore dei trasporti marittimi. Ciò, come abbiamo visto, anche tramite l’imposizione di misure unilaterali sulla navigazione internazionale in potenziale contrasto con le misure adottate dall’IMO, che è l’organismo regolatore preposto al traffico marittimo internazionale.

La vera “battaglia” si giocherà senz’altro a Bruxelles, dove le autorità competenti a livello nazionale, così come gli stakeholders interessati, cercheranno verosimilmente di spiegare all’Europa che iniziative come quelle qui esposte, più che condivisibili nelle loro finalità, devono comunque tenere conto anche degli interessi e delle esigenze del nostro settore. Ciò al fine di evitare l’adozione di soluzioni che comportino il rischio di innescare un processo estremamente penalizzante per il settore marittimo-portuale nel nostro Paese. Il tutto, nel caso, con anche la conseguente alterazione del livello di concorrenza tra le imprese di trasporto operanti in Europa e con l’Europa e le altre imprese globali che, non scalando porti europei, sfuggirebbero alle nuove e più restrittive regole, rischiando di ridurre in modo significativo anche i flussi di traffico e le attività portuali nel continente europeo e, in particolare, nel nostro Paese.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Simone Gaggero, partner ADVANT Nctm, e Luca Brandimarte di Assarmatori.

[1] Si pensi, in primo luogo, all’adozione della Convenzione Internazionale per la Prevenzione dell'Inquinamento causato dalle Navi (MARPOL) del 1973 che: (i) nel 1997, ha visto l’aggiunta dell’Allegato VI dedicato alla prevenzione dell’inquinamento atmosferico provocato dalle navi; (ii) nel 2011 ha introdotto un capitolo che riguarda le misure tecniche e operative obbligatorie per il miglioramento dell’efficienza energetica, volte a ridurre le emissioni di gas serra da parte delle navi. Ulteriori misure, a titolo esemplificativo ma non esaustivo, sono state poi definite dall’IMO – a partire dal 2013 – nell’ambito del cd. “Energy Efficiency Design Index” (EEDI) per tutte le nuove navi ed il cd. “Ship Energy Efficiency Management Plan” (SEEMP) per tutte le navi in esercizio. A queste, a partire dal 2023, si aggiungeranno nuove misure che: (a) richiederanno a tutte le navi esistenti di calcolare il loro indice di efficienza energetica (EEXI – “Energy Efficiency Existing Ship Index”), che dovrà essere conforme ad una specifica base-line identificata dall’IMO medesima in funzione della tipologia di nave, di guisa che se la nave non soddisferà i requisiti dovranno essere adottate specifiche soluzioni tecniche atte a migliorarne l’efficienza energetica ed a riportare l’EEXI al valore previsto; (b) richiederanno alle navi di fornire, annualmente, il loro indicatore di intensità di carbonio (CII – “Carbon Intensity Indicator”) ed il rating CII. Il tutto nell’ottica di raggiungere, per il 2030, la riduzione di almeno il 40% dell’intensità di carbonio e, per il 2050, la riduzione di almeno il 70% dell’intensità di carbonio e del 50% del valore assoluto delle emissioni di gas serra, con l’obiettivo dichiarato di “emissioni zero il prima possibile, entro la fine di questo secolo”.

[2] Si possono altresì citare, ad esempio, gli interventi nel settore dei combustibili ed in quello della demolizione delle navi. Dal 1° gennaio 2010, infatti, tutte le navi, di tutte le bandiere, ormeggiate nei porti dell’Unione europea devono utilizzare combustibili con tenore di zolfo non superiore allo 0,1% e, dal 31 dicembre 2014, è in vigore il Regolamento (UE) 1257/2013 sul riciclaggio delle navi che si applica a tutte le navi di stazza lorda uguale o superiore alle 500 tonnellate battenti bandiera di uno Stato membro dell’UE ed alle navi con bandiera di paesi terzi che fanno scalo in un porto dell’Unione.

[3] Cfr. Comunicazione della Commissione europea dell’11.12.2019, COM(2019) 640 final.

[4] Cfr. Comunicazione della Commissione europea del 14.07.2021, COM(2021) 550 final, dal titolo: “Pronti per il 55%: realizzare l’obiettivo climatico dell’UE per il 2030 lungo il cammino verso la neutralità climatica”.

[5] Successivamente modificato dalla Direttiva (UE) 2018/410.

[6] Sempre aventi stazza lorda uguale o superiore alle 5.000 tsl.

[7] Cfr. Direttiva 2003/96/CE del 27 ottobre 2003 che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità.

[8] Il tutto nell’ottica di migliorare quanto già previsto dalla Direttiva (UE) 2014/94 sulla realizzazione di un’infrastruttura per i combustibili alternativi.

[9] La nave, infatti, è solo l’utilizzatore di un fuel alternativo che prima di tutto deve esistere ed essere prodotto e distribuito.

[10] Ciò sul presupposto che le fonti energetiche a minor contenuto di carbonio sarebbero al momento costituite dal solo GNL, che sì consente una drastica riduzione delle emissioni di ossidi di zolfo e di azoto e di particolati, ma che ha anche un effetto significativo, seppur più limitato – fino al 20%, se si osservano particolari condizioni – sulle emissioni di CO₂. Al momento, infatti, non esistono all’atto pratico fonti energetiche “a zero contenuto di carbonio” disponibili per le navi e gli studi di settore prevedono che non ve ne saranno ancora per diversi anni.

Vi è però un profilo rispetto al quale il Regolamento (UE) 2017/352 richiede - ai fini della propria corretta attuazione - un “intervento” degli Stati membri. Ai sensi dell’articolo 16 del regolamento in esame, infatti, “ogni Stato membro provvede affinché sia in vigore una procedura efficace per gestire i reclami derivanti dall’applicazione del presente regolamento per i suoi porti marittimi che rientrano nell’ambito di applicazione del presente regolamento”.

Da notare come - sempre ai sensi del sopra citato art. 16 del regolamento in parola - la gestione dei reclami debba essere effettuata “in modo da evitare i conflitti di interesse ed essere indipendente sul piano funzionale dagli enti di gestione del porto o dai prestatori di servizi portuali”. A tal fine, gli Stati membri sono chiamati a garantire che sussista “un’effettiva separazione funzionale tra la gestione dei reclami, da un lato, e la proprietà e la gestione di porti, la fornitura di servizi portuali e l’utilizzo del porto, dall’altro”.

In termini pratici, gli Stati membri sono dunque chiamati a definire un’efficace procedura per la gestione dei reclami derivanti dall’applicazione del Regolamento (UE) 2017/352, nonché - naturalmente - ad individuare un’autorità indipendente deputata a gestire appunto tali reclami.

In un precedente articolo del nostro Shipping and Transport Bulletin^[2] avevamo segnalato come - a marzo 2021 - il nostro Paese non avesse ancora definito un’efficace procedura di gestione dei summenzionati reclami né individuato l’autorità competente in concreto a gestirli.

Avevamo quindi registrato il rischio, per il nostro Paese, di andare incontro ad una procedura di infrazione. Il rischio si è poi in effetti concretizzato nel momento in cui la Commissione - a giugno 2021 - ha effettivamente inviato all’Italia una lettera di costituzione in mora per non aver, di fatto, provveduto a definire la procedura ed individuare l’autorità di cui sopra^[3].

Questo tema ritorna oggi di attualità perché l’Italia “s’è desta”, ma con una decisione che legittima il sorgere di qualche interrogativo.

Come si evince infatti dal sito della Commissione europea che “raccoglie” le notifiche in relazione all’applicazione degli artt. 16 e 17 del Regolamento (UE) 2017/352 da parte degli Stati membri, il nostro Paese avrebbe optato per una separazione delle competenze tra due distinte autorità.

Per venire subito al dunque, l’Italia avrebbe individuato l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (“ART”) come autorità competente (ed invero già operativa) per la gestione di tutti i reclami derivanti dall’applicazione del Regolamento (UE) 2017/352, con però una significativa eccezione rappresentata dall’ambito dei servizi tecnico nautici (rimorchio, pilotaggio ed ormeggio).

L’Italia ha giustificato (rectius: motivato) questa decisione sulla scorta delle “evidenti connessioni con la sicurezza della navigazione” che avrebbero (ed in effetti hanno) i sopra citati servizi, connessioni tali da imporre la loro sottoposizione “ad attività di regolazione e vigilanza degli organi statali”.

Per questa ragione, l’Italia ha ritenuto di costituire nell’ambito del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (“MIMS”) “una specifica struttura indipendente con specifici compiti di vigilanza e controllo intersettoriali che potrà, con riferimento ai citati servizi tecnico nautici, svolgere le funzioni di autorità competente alla trattazione dei reclami discendenti dall’applicazione del Regolamento assicurando, nel contempo, i requisiti di indipendenza funzionale sia dalle altre strutture ministeriali che dagli enti di gestione del porto e dai prestatori di servizi portuali”.

Posto che, in ultima istanza, i procedimenti di rilascio delle concessioni ed i procedimenti di revisione tariffaria dei servizi tecnico nautici fanno capo al MIMS, la domanda sorge spontanea: potrà una struttura costituita all’interno del MIMS avere l’indipendenza necessaria per gestire reclami che - pensiamo in primis al tema delle tariffe - potranno derivare da determinazioni ratificate dal MIMS stesso?

Ci perdoneranno i nostri lettori, ma - volendo semplificare al massimo - ci troveremmo in uno scenario in cui l’operatore deciso a contestare una tariffa approvata dal MIMS dovrebbe sottoporre il proprio reclamo al MIMS stesso.

Da un lato, non dubitiamo del fatto che la struttura pensata dal MIMS sarà effettivamente dotata di tutto quanto necessario per garantirne la completa autonomia, ma dall’altro lato potremmo comprendere eventuali perplessità da parte - in particolare - degli utenti dei servizi  tecnico nautici, interessati ad avere un’autorità pienamente in grado, ricorrendone  i presupposti,  di tutelare i loro interessi ed intervenire quindi qualora, ad esempio, vengano applicate tariffe ritenute non “giustificate”.

Qualche perplessità, peraltro, parrebbe averla già sommessamente manifestata proprio l’ART^[4], la quale - in virtù della sua chiara veste di autorità indipendente - si sarebbe probabilmente attesa di venire designata quale autorità competente ai sensi dell’art. 16 del Regolamento (UE) 2017/352 per tutti i possibili reclami derivanti dall’applicazione di tale normativa, senza eccezione alcuna (ed in particolare senza l’esclusione di un ambito cruciale come quello dei servizi tecnico nautici)^[5].

Non sta a noi esprimere giudizi ed in ogni caso occorrerà prima di tutto comprendere come sarà in pratica organizzata questa struttura indipendente. Di certo ci sono - da un lato - l’importanza fondamentale delle disposizioni dettate dal Regolamento (UE) 2017/352 e - dall’altro lato - la conseguente necessità che venga in concreto garantita agli operatori (rectius: agli utenti dei servizi portuali) la possibilità di vedere pienamente applicate le norme del predetto regolamento.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Simone Gaggero.

[1] Per una panoramica del Regolamento (UE) 2017/352, qui di seguito i link ad alcuni precedenti articoli del nostro Shipping&Transport Bulletin: “Il Regolamento UE 2017/352 in materia di servizi portuali e trasparenza finanziaria: fornitura di servizi portuali (prima parte)“ (Dicembre-Gennaio 2019); “Il Regolamento UE 2017/352 in materia di servizi portuali e trasparenza finanziaria: “limitazioni” al numero di prestatori di servizi portuali ed obblighi di servizio pubblico (seconda parte)“ (Febbraio-Marzo 2019); “Il Regolamento UE 2017/352 in materia di servizi portuali e trasparenza finanziaria: i princìpi generali in materia di trasparenza finanziaria e diritti d’uso dell’infrastruttura portuale“ (Aprile-Maggio 2019).

[2] “Il Regolamento (UE) 2017/352 e la mancata individuazione dell’autorità competente per la gestione dei reclami“(Gennaio-Marzo 2021).

[3] Per la precisione, la lettera di costituzione in mora - inviata anche a Croazia e Slovenia - si riferisce alla mancata notifica alla Commissione europea dell’autorità individuata.

[4] Alla presentazione del rapporto annuale dell’ART alla Camera dei Deputati, il presidente dell’ART si sarebbe infatti chiesto se l’attribuzione alla costituenda “struttura indipendente” in seno al MIMS della competenza in materia  di servizi tecnico nautici possa ritenersi “compatibile con l’obiettivo del regolamento di attribuire ad un soggetto indipendente il compito di ricevere i reclami sull’attuazione dei contenuti del regolamento stesso da parte dei soggetti competenti e irrogare eventuali sanzioni”. L’attenzione, evidentemente, cade subito sull’aggettivo “indipendente”.

[5] Ambito che oggi attraversa peraltro una fase importante, con l’avvio delle nuove gare per il rilascio delle concessioni per il servizio di rimorchio portuale.

Come noto, il rimorchio portuale non è incluso tra le attività che possono beneficiare delle misure di aiuto nazionali (sia in termini di sgravi fiscali sia in termini di sgravi previdenziali) previste dalla Legge n. 30/98, vale a dire dalla legge che ha istituito il cd. “Registro internazionale”.

Quanto sopra alla luce dei principi enunciati nella Comunicazione C (2004) 43 della Commissione europea - “Orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi” (nel prosieguo “Orientamenti”) che, al punto 3.1 [1],precisa come l’applicazione di regimi di aiuto nazionali - ivi incluso quindi quello previsto dalla Legge n. 30/98 - sia ammissibile per le sole attività di “trasporto marittimo”, e cioè il trasporto via mare di passeggeri e di merci.

Di conseguenza, ad oggi risulta ammessa l’iscrizione nel “Registro Internazionale” italiano (con i benefici di natura fiscale e previdenziale che ne derivano) solo di quei rimorchiatori che effettuano attività di “rimorchio-trasporto” marittimo (o “rimorchio in alto mare”) di altre navi, a condizione che più del 50% dell’attività di rimorchio svolta da tali rimorchiatori sia effettivamente rappresentata da “rimorchio-trasporto”.

Il rimorchio portuale non costituisce un “trasporto marittimo” e, in base agli Orientamenti, non può quindi ricevere aiuti di Stato.

Peraltro, se guardiamo al nostro ordinamento, è oramai evidente come la nozione di “rimorchio portuale” (attività riservata ex art. 101 Cod. Nav. [2] a soggetti concessionari) sia stata “ampliata” a seguito dell’introduzione nel 2016 del comma 1-quater all’art. 14 della Legge portuale (Legge n. 84/94) [3]. Tale comma ha infatti assimilato i porti e “altri luoghi di approdo” alle “strutture di ormeggio presso le quali si svolgono operazioni di imbarco o sbarco di merci e passeggeri” [4], nel senso di ricomprendere – inter alia – i terminali, le boe e le piattaforme marittime (Off-shore) in quanto assimilabili a strutture portuali.

Alla luce di quanto precede, pertanto, a nostro parere un’impresa di rimorchio che iscriva un proprio rimorchiatore nel “Registro Internazionale”:

(i) potrà mantenerne tale iscrizione - avvantaggiandosi dei benefici che ne derivano - solo se, nel corso dell’anno di riferimento, avrà dimostrato che più del 50% dell’attività di rimorchio resa da quel rimorchiatore sia stata attività inquadrabile come “rimorchio-trasporto” (secondo la definizione di cui sopra);

(ii) potrà comunque beneficiare delle misure agevolative garantite dal “Registro internazionale” soltanto nella misura prevista dalla normativa vigente e in ogni caso esclusivamente con riferimento all’attività di “rimorchio-trasporto” effettivamente resa. Per la restante parte delle attività di rimorchio, vale a dire per il “rimorchio portuale” (inclusa l’attività di assistenza presso uno degli “altri luoghi di approdo” di cui all’art. 14, comma 1 quater, della legge portuale), l’impresa non potrà invece accedere alle citate misure agevolative [5];

(iii) dovrà cancellare tale iscrizione - e dovrà ritenersi tenuta a restituire quanto percepito – qualora la predetta soglia del 50%, ai fini dell’ammissibilità dell’aiuto non sia superata alla fine dell’anno di riferimento.

Parrebbe dunque chiaro che – nel caso in cui i rimorchiatori iscritti nel “Registro internazionale” svolgano sia l’assistenza alle piattaforme Off-shore (considerata dunque come attività di “rimorchio portuale” alla luce dell’art. 14, c. 1-quater, della Legge n. 84/94) sia operazioni di alto mare – le rispettive società armatrici dovranno adottare (rectius: avrebbero già dovuto adottare) uno specifico regime di separazione contabile al fine di permettere un trasparente monitoraggio delle singole entrate, spese e perdite legate alle attività ammissibili e non ammissibili ai fini degli aiuti.

Quanto sopra al fine di evitare una commistione tra le attività di “rimorchio portuale” e di “rimorchio-trasporto” marittimo (o “rimorchio in alto mare”), che non consenta di individuare la sola parte di attività che potrebbe essere legittimamente destinataria di agevolazioni.

In questa prospettiva, la circolare prot. n. 7960, del 19 marzo 2019, dell’allora Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ha puntualmente stabilito:

(i) l’importanza di verificare, anche nei singoli contesti locali, che l’attività effettivamente svolta nel corso dell’anno dai rimorchiatori iscritti nel “Registro Internazionale” “sia stata costituita da attività di “trasporto marittimo” per più del 50%”;

(ii) che potrà essere sospesa l’iscrizione dell’unità dal “Registro internazionale” qualora non venga superata la predetta soglia del l 50%.

Le riflessioni fin qui svolte hanno dunque a nostro parere una rilevanza anche sul piano della tutela della concorrenza. Occorre infatti evitare che  – specie in quei contesti locali dove il concessionario uscente presti il servizio di “rimorchio portuale” e di “trasporto marittimo” anche presso “altri luoghi di approdo” (i.e. piattaforme e terminali Off-shore) – sia consentito a tale concessionario di percepire un aiuto di Stato non dovuto (o in misura maggiore a quanto ammesso) e porsi così in una posizione di illegittimo vantaggio rispetto ai propri concorrenti - aspiranti concessionari - in sede di gara per il rilascio della nuova concessione.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Emanuele Rinaldi.

[1] L’art. 3.1 degli Orientamenti prevede – inter alia – quanto segue: «Il “rimorchio” rientra nel campo di applicazione degli orientamenti soltanto se più del 50 % dell'attività di rimorchio effettivamente svolta da un rimorchiatore durante un dato anno costituisce un “trasporto marittimo”. Il tempo di attesa può essere proporzionalmente assimilato alla parte dell'attività totale effettivamente svolta da un rimorchiatore che costituisce un “trasporto marittimo”. Va sottolineato che il rimorchio effettuato in particolare nei porti o che consiste nell'assistere navi a propulsione autonoma ad entrare in porto non costituisce un “trasporto marittimo” ai fini della presente comunicazione. Nel caso di rimorchio non sono possibili deroghe al legame di bandiera».

[2] Vds. l’art. 101 Cod. Nav. ai sensi del quale: “Il servizio di rimorchio nei porti e negli altri luoghi di approdo o di transito delle navi addette alla navigazione marittima non può essere esercitato senza concessione, fatta dal capo del compartimento, secondo le norme del regolamento”.

[3] Sul punto vedasi anche l’articolo “Prime riflessioni sull’attuazione delle nuove linee guida per il rilascio delle concessioni per il servizio di rimorchio portuale” su questo stesso numero del nostro Shipping&Transport Bulletin.

[4] Il c. 1-quater, dell’art. 14, della Legge n. 84/94 è stato introdotto dalla Legge n. 230/2016: “Ai fini della prestazione dei servizi tecnico-nautici di cui al comma 1-bis, per porti o per altri luoghi d’approdo o di transito delle navi si intendono anche le strutture di ormeggio presso le quali si svolgono operazioni di imbarco o sbarco di merci e passeggeri, come banchine, moli, pontili, piattaforme, boe, torri, navi o galleggianti di stoccaggio temporaneo e punti di attracco, in qualsiasi modo realizzate anche nell’ambito di specchi acquei esterni alle difese foranee”.

[5] In questo senso, sempre nell’ipotesi di un servizio di rimorchio reso presso i suddetti “altri luoghi di approdo”, è opportuno chiarire che, come espressamente previsto negli Orientamenti del 2004, 43, della Commissione, nella sezione 3.1., ai soli fini della dimostrazione del superamento della soglia del 50% per l’ammissibilità dell’aiuto, “l’eventuale tempo di attesa del rimorchiatore può essere proporzionalmente assimilato alla parte dell’attività totale effettivamente svolta che costituisce un trasporto-marittimo”. Pertanto, qualora il medesimo rimorchiatore effettui anche attività di “rimorchio portuale”, gli eventuali tempi di attesa (riferiti a quest’ultima attività) non potranno essere presi in considerazione ai fini del conteggio percentuale sopracitato.

Tali linee guida (contenute segnatamente nella circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 11 del 19.03.2019) hanno visto la loro prima applicazione col bando di gara pubblicato a febbraio di quest’anno dalla Capitaneria di Porto di Savona per l’affidamento del servizio in parola nel porto e nella rada di Savona e Vado Ligure per i prossimi quindici anni.

Alla luce del bando savonese ed in attesa che vengano pubblicati i bandi di gara per gli altri porti italiani in cui le concessioni per il servizio di rimorchio sono in scadenza (o sono già scadute, salvo essere state prorogate fino all’individuazione del nuovo concessionario), vale a nostro avviso le pena svolgere ancora qualche riflessione sul tema del rimorchio portuale.

In questo articolo, in particolare, prenderemo in esame le conseguenze derivanti dall’avvenuta modifica dell’art. 14 della Legge 28 gennaio 1994, n. 84 (la “Legge Portuale”), che ha di fatto ampliato la nozione di rimorchio portuale, mentre nell’articolo che segue in questo numero del nostro Shipping&Transport Bulletin andremo ad approfondire il tema dell’applicabilità delle norme unionali in materia di aiuti di stato al servizio di rimorchio.

La Legge 1° dicembre 2016, n. 230 ha modificato l’art. 14 della Legge Portuale aggiungendovi il comma 1 quater. Ai sensi di tale comma, “Ai fini della prestazione dei servizi tecnico-nautici di cui al comma 1-bis [2], per porti o per altri luoghi d'approdo o di transito delle navi si intendono anche le strutture di ormeggio presso le quali si svolgono operazioni di imbarco o sbarco di merci e passeggeri, come banchine, moli, pontili, piattaforme, boe, torri, navi o galleggianti di stoccaggio temporaneo e punti di attracco, in qualsiasi modo realizzate anche nell'ambito di specchi acquei esterni alle difese foranee”.

Questa modifica non è di poco conto - a livello pratico - se si tiene in considerazione quanto previsto dall’art. 101 Cod. Nav., in forza del quale “Il servizio di rimorchio nei porti e negli altri luoghi di approdo o di transito delle navi addette alla navigazione marittima, non può essere esercitato senza concessione, fatta dal capo del compartimento, secondo le norme del regolamento”.

Dal combinato disposto delle due disposizioni sopra riportate emerge un dato chiaro: posto che anche - ad esempio - le piattaforme off-shore o i campi boe devono essere considerati quali luoghi di approdo o di transito delle navi e che, in tali luoghi, il servizio di rimorchio non può essere esercitato senza concessione, è evidente come solo i soggetti concessionari possano regolarmente prestare il servizio in parola presso le piattaforme off-shore o i predetti campi boe.

Se il servizio di rimorchio venisse prestato da un soggetto non concessionario, si avrebbe verosimilmente una fattispecie di esercizio abusivo di tale servizio (prevista e punita dall’art. 1171 Cod. Nav.).

Dunque, il servizio di rimorchio ad un determinato punto di approdo o di transito delle navi ben potrebbe non essere obbligatorio, ma - qualora lo fosse o qualora, comunque, si rendesse necessario ricorrere a tale servizio - questo potrebbe essere svolto soltanto da un soggetto concessionario [3] (come tale - potremmo dire - “conosciuto” allo Stato e dallo Stato già ritenuto idoneo a svolgere tale servizio per garantire l’interesse pubblico alla sicurezza della navigazione).

Quanto precede non può a nostro parere che riflettersi anche sull’ambito territoriale (rectius: sull’assetto) del servizio di rimorchio che le Capitanerie di Porto andranno a porre a gara in porti in prossimità dei quali siano effettivamente presenti, ad esempio, piattaforme off-shore o campi boe.

Ciò nel senso che - essendo previsto per legge che solo il concessionario del servizio possa operare presso i predetti punti di approdo o di transito delle navi - tali punti dovranno essere ricompresi nell’ambito territoriale della concessione posta a gara.

Questa ci parrebbe la soluzione più semplice ed anche più in linea con le citate linee guida che regolano l’affidamento delle concessioni, laddove si individua l’affidamento ad un unico soggetto quale soluzione più efficiente (anche, peraltro, alla luce del principio di economicità del servizio).

Diversamente - senza considerare l’ipotesi icto oculi illecita del soggetto non concessionario che svolge quindi il servizio sine titulo - si avrebbe come minimo una distorsione della concorrenza. Potrebbe infatti concretizzarsi uno scenario in cui, per esempio, l’impresa già concessionaria del servizio in un determinato porto presti altresì un servizio di rimorchio ad una vicina piattaforma off-shore sulla base di un contratto privatistico concluso col gestore di tale piattaforma. Qualora il servizio alla piattaforma off-shore non dovesse essere incuso nell’ambito della concessione posta a gara (ed il predetto contratto privatistico dovesse quindi “sopravvivere”) il concessionario uscente si troverebbe in un’evidente posizione di vantaggio rispetto ai propri competitors (basti pensare, ad esempio, in termini di possibili economie di scala).

Per tale ragione riterremmo in sostanza che (i) l’ambito delle concessioni messe a gara debba comprendere gli eventuali punti di approdo o di transito delle navi (quali piattaforme off-shore o campi boe) presenti in prossimità del porto cui la gara si riferisce e (ii) i previgenti contratti privatistici relativi al servizio svolto presso tali punti di approdo -  ancorché già sottoscritti - non debbano (rectius: non possano) sopravvivere al procedimento di selezione del nuovo concessionario alla luce delle regole sottese a tale procedimento ed all’esercizio del servizio in parola (a partire proprio dal combinato disposto degli articoli 101 Cod. Nav. e 14, comma 1 quater della Legge Portuale, che ha messo “fuori gioco” tali contratti [4] ).

Per completezza: la sopra citata posizione di vantaggio - va detto - si avrebbe con ogni probabilità anche nel caso in cui l’incumbent fornisse servizi di assistenza presso la piattaforma off-shore (per restare nell’esempio) diversi da quello specifico di rimorchio (vds. traporto attrezzature e personale).

In quest’ultima ipotesi, crediamo che l’Autorità Marittima dovrebbe - quantomeno - adottare misure idonee a “neutralizzare” il vantaggio competitivo in parola, adeguandosi in tal modo anche ai principi stabiliti dalla giurisprudenza in tema di par condicio tra aspiranti concessionari [5]. Il riferimento è a quella giurisprudenza che sottolinea l’importanza di “depurare, nei limiti possibili, la procedura dai fattori di vantaggio rivenienti in capo al concessionario dalla titolarità della concessione ovvero dalla titolarità di altro rapporto concessorio funzionalmente collegato al primo”.

Evidentemente, un contratto privatistico come quello sopra ipotizzato andrebbe nella sostanza a costituire, per le ragioni sopra esposte, un fattore di vantaggio tale da alterare la par condicio tra i concorrenti.

Un possibile “rimedio” - qualora non fosse possibile, per ragioni che qui non è dato ipotizzare, porre a gara una concessione che comprenda l’eventuale servizio a luoghi di approdo esterni alle dighe foranee - potrebbe essere quella di prevedere una separazione delle aziende e quindi una segregazione delle attività: da una parte l’attività relativa alla concessione e, dall’altra parte, quella relativa al luogo di approdo esterno al porto, ma a questo comunque “vicino”. In questo modo potrebbero verosimilmente neutralizzarsi i possibili vantaggi e le possibili economie di scala che - in caso di mancata segregazione - potrebbero determinare una distorsione della concorrenza.

Ci sia infine consentita un’ultima annotazione a margine rispetto alle nuove guida per il rilascio delle concessioni per il servizio di rimorchio portuale e la loro concreta attuazione. Le linee guida prevedono espressamente che nei bandi di gara debba essere prescritto “l’obbligo, al momento dell’immissione in servizio, di bandiera italiana per i rimorchiatori adibiti al servizio”. Il sopra citato bando di gara per il porto di Savona e Vado Ligure ha recepito la predetta prescrizione, stabilendo l’obbligo di provvedere alla registrazione dei rimorchiatori nel primo Registro Italiano non oltre il termine previsto per la stipula dell’atto di concessione.

La previsione sopra riportata ci lascia perplessi, perché qualsiasi limitazione all’utilizzo di navi battenti bandiera di uno Stato Membro dell’Unione Europea, che operino all’interno di uno Stato Membro, ci parrebbe mal conciliarsi con i principi fondamentali dell’Unione Europea e - in particolare - con i principi relativi alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Simone Gaggero.

[1] Sul punto vedasi i tre articoli, “Le nuove linee guida per il rilascio delle concessioni per l’esercizio del servizio di rimorchio portuale”, contenuti rispettivamente nelle edizioni di Giugno – Luglio 2019, Settembre – Ottobre 2019, Novembre – Dicembre 2019 del nostro Shipping&Transport Bulletin.

[2] Il riferimento è ai servizi tecnico nautici di pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio.

[3] In particolare, riteniamo, dal concessionario del servizio nel porto cui fa riferimento il punto di approdo o di transito in questione.

[4] Per non dire che potrebbe averli resi di fatto “contra legem”.

[5] Cfr. ex multis: Consiglio di Stato, Sez. VI, 25/01/2005 n. 168; Consiglio di Stato, Sez VI, 01/07/2008 n. 3326; Consiglio di Stato, Sez. VI, 24/12/2009 n. 8716.

1. I nuovi decreti varati dal Governo

I nuovi decreti vanno ad ampliare e precisare la disciplina contenuta nel decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21 (il c.d. “Decreto Golden Power”), che regola, unitamente alla normativa secondaria di attuazione, la materia dei poteri speciali esercitabili dal Governo con riferimento agli attivi strategici in determinati settori dell’economia.

La normativa in materia di controllo degli investimenti impone, infatti, la notifica alla Presidenza del Consiglio dei Ministri dell’acquisto di partecipazioni di società che detengono attivi strategici nonché la notifica di determinati atti e operazioni sviluppandosi essenzialmente lungo due direttrici: i) quella della tutela degli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale (articolo 1) e ii) quella della salvaguardia degli interessi pubblici relativi alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti (articolo 2, con riferimento in particolare all’energia, ai trasporti e alle comunicazioni).

Il Decreto Golden Power è stato via via oggetto di ampliamento e la relativa applicazione è stata estesa anche alle reti e alle tecnologie 5G[4] nonché ai beni e i rapporti di rilevanza strategica nei settori di cui all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 marzo 2019 [5] (infrastrutture e tecnologie critiche e altri settori identificati come rilevanti quali quello sanitario, finanziario, creditizio e assicurativo). [6]

I decreti n. 179 e n. 180, che entreranno in vigore a partire dal 14 gennaio 2021, intervengono sotto un duplice profilo.

In primo luogo, con l’adozione del DPCM del 18 dicembre 2020, n. 179, sono individuati i beni e i rapporti di rilevanza strategica per l’interesse nazionale nei settori indicati dall’art.  4, paragrafo 1, del Reg. (UE) n. 2019/452.

https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/12/30/20G00199/sg

In secondo luogo, con il DPCM del 23 dicembre 2020, n. 180, il Governo ha individuato gli attivi di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni di cui all’art. 2 del Decreto Golden Power, estendendo la portata della precedente disciplina secondaria attuativa [7].

https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/12/30/20G00200/sg

1. Beni e rapporti di interesse nazionale nei settori di cui all'articolo 4, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2019/452

Il DPCM n. 179 del 18 dicembre 2020 individua, dunque, i beni e rapporti di rilevanza strategica per l'interesse nazionale nei settori di cui all'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 2019/452 e segnatamente: a) nel settore dell’energia; b) nel settore dell’acqua; c) nel settore della salute; d) nel trattamento, nell'archiviazione e in  materia di accesso e controllo di dati e di informazioni sensibili; e) nel settore delle infrastrutture elettorali; f) nel settore finanziario, compreso quello creditizio e assicurativo e infrastrutture dei mercati finanziari; g) nei settori dell’intelligenza artificiale, robotica, semiconduttori, cybersicurezza, nanotecnologie e biotecnologie; h) nei settori delle infrastrutture e tecnologie aerospaziali non militari; i) in tema di approvvigionamento di fattori produttivi critici e del settore agroalimentare; l) in tema di prodotti a duplice uso, vale a dire utilizzabili sia a fini civili che a fini militari; m) nel settore della libertà e del pluralismo dei media.

Nelle more dell’introduzione dell’odierno DPCM, il d.l. n. 23/2020 (c.d. “Decreto Liquidità) aveva imposto la notifica per l’acquisto di partecipazioni in società genericamente attive nei settori in questione, senza ulteriori specificazioni, determinando incertezza giuridica per gli operatori, nonché un elevato numero di notifiche da parte delle imprese, spesso a fini esclusivamente precauzionali.

Di rilievo, oltre all’elencazione degli attivi rilevanti nei settori sopra menzionati nei 17 articoli che compongono il DPCM n. 179/2020, è lo sforzo definitorio contenuto nell’art. 2, ove sono proposte le definizioni di “infrastrutture critiche”, “tecnologie critiche” “informazioni critiche” e di “attività economica di rilevanza strategica”, che rimandano tutte, sia pur con qualche sfumatura lessicale,  alle nozioni di  mantenimento delle funzioni vitali della  società, della salute, della sicurezza e del  benessere  economico  e  sociale della popolazione e al progresso tecnologico.  Inoltre, per le attività economiche svolte in taluni ambiti e segnatamente nei settori dell’energia, dell’acqua, della salute, di quello finanziario, creditizio e assicurativo sono previste soglie quantitative di fatturato (300 milioni annui di fatturato annuo netto) e di dipendenti (un numero medio annuale di dipendenti di duecentocinquanta unità), al di sotto delle quali la notifica non è necessaria. Per le attività economiche aventi ad oggetto prodotti a duplice uso (vale a dire i prodotti e tecnologie utilizzabili sia a fini civili che militari) si applica invece soltanto la soglia di fatturato e non quella relativa ai dipendenti [8].

Si tratta di novità che hanno un evidente intento deflattivo, volte dunque a ridurre il numero delle operazioni idonee a ricadere sotto la lente del Governo. In proposito, basti osservare che, mentre nel 2019 il Governo ha registrato 83 notifiche[9], soltanto da gennaio a ottobre del 2020, in funzione delle modifiche normative via via intervenute, si sono registrate oltre 200 notifiche.

1. Attivi di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni 

Il DPCM n. 180/2020 interviene inoltre nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni, di cui all’art. 2 del Decreto Golden Power. Le novità rispetto alla precedente disciplina si registrano principalmente nel settore dei trasporti, dove il Governo ha aggiunto tra gli attivi strategici le reti stradali e autostradali di interesse nazionali, gli spazioporti nazionali e gli interporti di rilievo nazionale.

In particolare, nel sistema energetico nazionale, il DPCM individua gli attivi di rilevanza strategica nelle reti energetiche di interesse nazionale, e nei relativi rapporti convenzionali. Sono inclusi tra tali attivi: (a) la rete nazionale di trasporto del gas naturale e relative stazioni di compressione e centri di dispacciamento, nonché gli impianti di stoccaggio del gas; b) le infrastrutture di approvvigionamento di energia elettrica e gas da altri Stati, compresi gli impianti di rigassificazione  di  GNL onshore e offshore; c) la rete nazionale di trasmissione dell'energia elettrica e relativi impianti di controllo e dispacciamento; d)  l’attività  di  gestione  e   immobili   fondamentali   connessi all'utilizzo delle reti  e  infrastrutture  di  cui  alle  precedenti lettere a), b) e c).

Per quanto riguarda i trasporti, gli attivi strategici sono identificati nelle grandi  reti  e negli impianti di  interesse  nazionale,  destinati  anche  a  garantire  i principali  collegamenti  transeuropei,  e  nei   relativi   rapporti convenzionali, ossia a) i porti di interesse nazionale; b) gli aeroporti di interesse nazionale; c) gli spazioporti nazionali; d)  la rete  ferroviaria  nazionale   di   rilevanza   per   le   reti trans-europee; e) gli interporti di rilievo nazionale; f) le reti stradali e autostradali di interesse nazionale.

Infine, all’articolo 3 gli attivi strategici nel settore delle comunicazioni sono individuati: i) nelle reti dedicate e la rete di accesso pubblica agli utenti finali in connessione con le reti metropolitane; ii) nei router di servizio e nelle reti a lunga distanza; iii) negli impianti utilizzati per la fornitura dell'accesso agli utenti finali dei servizi rientranti negli obblighi del servizio universale e dei servizi a banda larga e ultralarga, e i relativi rapporti convenzionali; iv) negli elementi dedicati, anche laddove l'uso non sia esclusivo, per la connettività (fonia, dati e video), la sicurezza, il controllo e la gestione relativi a reti di accesso di telecomunicazioni in postazione fissa.

1. Proroga dell’obbligo di notifica di operazioni messe in atto da soggetti intra-UE e nuovi moduli di notifica

Con il Decreto Liquidità il Governo, in funzione della situazione di eccezionalità determinata dall’emergenza epidemiologica, aveva esteso gli obblighi di notifica ex art. 2 del Decreto Golden Power anche agli acquisti di partecipazioni in società detentrici di attivi strategici “da parte di soggetti esteri, anche appartenenti all’Unione europea”, sino alla data del 31 dicembre 2020.

Con la legge del 18 dicembre 2020 [10], tale previsione è stato prorogata di ulteriori sei mesi, sino al 30 giugno 2021.

Pertanto, sino a tale data, relativamente ai settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni e agli ulteriori settori strategici di cui all’art. 4 del Regolamento 2019/452, continueranno a doversi notificare anche le operazioni poste in essere con soggetti residenti nell’Unione europea [11].

Si segnala inoltre che il Governo ha di recente varato nuovi moduli di notifica, che prescrivono un’informativa assai dettagliata, da redigere sia in Italiano che in inglese.

http://www.governo.it/it/dipartimenti/dip-il-coordinamento-amministrativo/dica-att-goldenpower-moduli/9297

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Francesco Mazzocchi o Luca Toffoletti.

[1] Regolamento per l'individuazione dei beni e dei rapporti di interesse nazionale nei settori di cui all'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, a norma dell'articolo 2, comma 1-ter, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56”).

[2] Regolamento per l'individuazione degli attivi di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni, a norma dell'articolo 2, comma 1, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56.

[3] Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 [c.d. Decreto Ristori], recante ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19.

[4] L’articolo 1-bis del decreto-legge n. 21 del 2012, introdotto dal decreto-legge 25 marzo 2019, n. 22, è relativo all’esercizio dei poteri speciali inerenti le reti di telecomunicazione elettronica a banda larga con tecnologia 5G. In particolare, l’impresa che stipula, a qualsiasi titolo, contratti o accordi aventi ad oggetto l’acquisizione di beni o servizi relativi alla progettazione, alla realizzazione, alla manutenzione e alla gestione delle reti relative ai servizi di comunicazione elettronica a banda larga basati sulla tecnologia 5G, ovvero acquisisca, a qualsiasi titolo, componenti ad alta intensità tecnologica funzionali alla predetta realizzazione o gestione, quando posti in essere con soggetti esterni all’Unione europea, deve pertanto presentare una notifica ai sensi della normativa sul Golden Power.

[5] V. Il decreto-legge 21 settembre 2019, n. 105  che ha ulteriormente ampliato il perimetro delineato dall’articolo 2 del Decreto Golden Power inserendo al comma 1-ter il possibile pregiudizio alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti anche ai beni ed ai rapporti di rilevanza strategica per l’interesse nazionale nei settori individuati dall’articolo 4, paragrafo 1, del Regolamento (UE) n. 2019/452.

[6] L’art. 15 del decreto legge 8 aprile 2020, n. 23 (c.d. Decreto Liquidità) ha previsto che “Fino alla data di entrata in vigore del primo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 2, comma 1-ter, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56, come sostituito dal comma 1, lettera c), numero 3 ), del presente articolo, fatta salva l'applicazione degli articoli 1 e 2 del citato decreto legge, come modificati dal presente articolo, è soggetto alla notifica di cui al comma 5 dell'articolo 2 del medesimo decreto-legge n. 21 del 2012 l'acquisto a qualsiasi titolo di partecipazioni in società che detengono beni e rapporti nei settori di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettere a), b), c), d) ed e), del regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, intendendosi compresi nel settore finanziario i settori creditizio e assicurativo, e, nel settore sanitario, la produzione, l'importazione e la distribuzione all'ingrosso di dispositivi medicali, medico-chirurgici e di protezione individuale”.

[7] Contenuta nel d.P.R. del 25 marzo 2014, n. 85.

[8] Ai sensi dell’art. 12 del DPCM 179/2020 “rientrano tra i beni e i rapporti di cui all’articolo 1 le attività economiche di rilevanza strategica aventi ad oggetto i prodotti a duplice uso indicati all'articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CE) n.  428/2009 del Consiglio, del 5 maggio 2009, esercitate da imprese che realizzano un fatturato annuo netto non inferiore a 300 milioni di euro”.

[9] V. Relazione Golden Power 2019.

[10] V. supra nota 3.

[11] E non soltanto quelle poste in essere con soggetti esterni all’Unione. Diversamente ai settori di cui all’art. 2 del Decreto Golden Power, per quanto concerne la tecnologia 5G le operazioni rilevanti vanno notificate soltanto quando poste in essere con soggetti esterni all’Unione europea, mentre per le operazioni ricadenti nell’art. 1 del Decreto Golden Power la disciplina ha previsto, ab initio, la notifica anche per operazioni infra-UE.

L’emergenza che stiamo tutti vivendo - in particolare nel settore dei trasporti - non deve impedirci di tirare le fila del discorso, evidenziando innanzitutto un punto, a nostro avviso importante nell’ambito di questo interessante confronto, che ci parrebbe essere rimasto fino ad oggi sottotraccia.

Per ragioni di chiarezza, rileggiamo intanto la norma in questione:

“In ciascun porto l'impresa concessionaria di un'area demaniale deve esercitare direttamente l'attività per la quale ha ottenuto la concessione, non può essere al tempo stesso concessionaria di altra area demaniale nello stesso porto, a meno che l'attività per la quale richiede una nuova concessione sia differente da quella di cui alle concessioni già esistenti nella stessa area demaniale, e non può svolgere attività portuali in spazi diversi da quelli che le sono stati assegnati in concessione. Su motivata richiesta dell'impresa concessionaria, l’autorità concedente può autorizzare l'affidamento ad altre imprese portuali, autorizzate ai sensi dell'articolo 16, dell'esercizio di alcune attività comprese nel ciclo operativo”.

La norma, oltre a stabilire che un’impresa concessionaria debba esercitare direttamente l’attività per la quale ha ricevuto la concessione, prevede in sostanza un duplice divieto:

• l’impresa concessionaria non può essere contestualmente titolare di due differenti concessioni ex art. 18 L. 84/94 nello stesso porto, salvo che le due concessioni non abbiano ad oggetto attività tra loro differenti;
• l’impresa concessionaria non può svolgere attività portuali in aree demaniali diverse da quelle che le sono state assentite.

Ci concentriamo qui sul primo dei due divieti, quello che - come detto - viene definito il “divieto di doppia concessione”.

Il tenore letterale della norma appare oggettivamente chiaro. Da un punto di vista “formale”, il divieto di doppia concessione non verrebbe dunque violato soltanto nel caso in cui nelle due aree in concessione - nello stesso porto - venissero esercitate attività diverse. È questo il c.d. principio o criterio della specializzazione.

Non ci risultano problemi, né interpretativi né applicativi, rispetto a questo principio della specializzazione dei traffici.

Piuttosto la giurisprudenza ha operato considerazioni di carattere logistico e geografico, giungendo a ritenere non violato il divieto di doppia concessione - oltre che nell’ipotesi (pacifica) della specializzazione - anche laddove le due concessioni riguardino aree demaniali tra loro contigue[4] (posto che, nel caso, evidentemente si avrebbe poi alla fine un unico compendio).

In casi che definiremmo “estremi”, l’evoluzione giurisprudenziale si è spinta persino a ritenere comunque non violato il divieto ogniqualvolta non venga a costituirsi una posizione dominante tale da pregiudicare la concorrenza (come potrebbe avvenire, per esempio, nell’ipotesi in cui ad una medesima impresa venisse consentito di godere di “spazi eccezionalmente ampi”[5] in un determinato porto).

Rispetto a quest’ultimo approdo giurisprudenziale, ci sia consentito svolgere una considerazione molto concreta: se il legislatore avesse voluto consentire il cumulo di due concessioni per la stessa attività, nello stesso porto, in capo al medesimo soggetto, lo avrebbe esplicitato nella norma che stiamo commentando (così come ha esplicitato il principio della specializzazione).

Il tenore letterale della norma, invece, non lascia margini interpretativi. Trattasi di un divieto a prescindere. Consentiteci un esempio: se una norma fissa a 130km/h il limite massimo di velocità in autostrada, il limite è quello, anche se a violarlo è un pilota di Formula 1. Non si discute della capacità di questo pilota di guidare in sicurezza anche oltre tale limite, ma la certezza del diritto impone di ritenere comunque violato il divieto.

Ecco, allo stesso modo potremmo dire che una doppia concessione nello stesso porto in capo ad unico titolare effettivo (salvo il caso della specializzazione) risulti oggi vietata a prescindere dalla sua idoneità o meno a ledere la concorrenza.

Questa impostazione è stata confermata dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM). Quest’ultima, infatti, pur riconoscendo la norma come funzionale alla tutela della concorrenza ed in particolare diretta a prevenire abusi di posizione dominante[6], non si è preoccupata di accertare la potenziale lesione della concorrenza o di svolgere particolari analisi del mercato[7], limitandosi a rilevare come venga violato il divieto di doppia concessione ogniqualvolta un soggetto - anche tramite l’interposizione di terzi - controlli due distinti compendi demaniali, destinati alle operazioni e/o ai servizi portuali, nei quali vengono svolte le medesime attività[8].

Veniamo dunque al punto che ci premeva sottolineare.

Nel dibattito in corso ci è parso non essere stato debitamente evidenziato un profilo a nostro avviso essenziale della questione: a favore di chi è posta questa norma che tutti riconosciamo essere finalizzata alla tutela della concorrenza? La risposta non può che essere questa: la norma è posta a favore degli utenti del porto e quindi, in primis, degli armatori.

Le ragioni possono apparire finanche banali. È pacifico, infatti, che - in linea generale[9] - sia la (leale) concorrenza tra imprese a sostenere lo spirito imprenditoriale e l’efficienza, a garantire maggiori possibilità di scelta da parte dei consumatori (da intendersi qui come gli utenti del porto), a favorire la riduzione dei prezzi, l’innalzamento della qualità dei servizi e quindi anche un maggior tasso di innovazione (il tutto, alla fine, con un conseguente incremento di attrattività e competitività anche

del porto stesso in cui la concorrenza viene correttamente favorita).

Questa, del resto, era l’impostazione che aveva ben chiara in mente il nostro legislatore fin dal principio. Nei lavori preparatori della legge portuale, infatti, si legge che “il porto deve, quindi, essere aperto a più imprese che operino in un regime di piena concorrenza; solo attraverso il confronto continuo e la competizione si può realizzare una politica portuale mirata a contenere i costi ed a fornire, nel contempo, servizi sempre più articolati e completi”.

Sulla stessa lunghezza d’onda si sono poi poste sia la giurisprudenza sia l’AGCM, che anche di recente hanno in sostanza ribadito come l’assentimento ad un unico soggetto di plurime concessioni abbia come possibile conseguenza diretta quella di ridurre gli operatori e di conseguenza limitare l’offerta, esponendo gli utenti del porto a possibili abusi.

L’AGCM, in particolare, ha avuto modo di evidenziare come eventuali fenomeni concertativi tra imprese concorrenti condurrebbero di fatto ad un’uniformizzazione delle condizioni di offerta dei servizi e quindi in pratica all'azzeramento delle dinamiche concorrenziali - in termini di possibilità di scelta da parte della domanda, ma anche di qualità e costi dei servizi offerti - con potenziali impatti negativi sulla platea dei consumatori/utenti.

Ecco dunque affermato il principio che ha evidentemente ispirato il legislatore nella redazione dell’art. 18, comma, 7 della Legge Portuale, ma anche quel profilo di rilevanza della norma che il dibattito in corso ci è parso non aver posto debitamente in luce.

Considerato che il porto rappresenta un mercato sostanzialmente chiuso, caratterizzato dalla presenza di enormi barriere all’accesso e da un numero limitato di operatori[10], occorre dunque evitare che esso diventi luogo di pratiche restrittive della concorrenza attraverso la concentrazione delle imprese portuali terminalistiche (oltre che, naturalmente, in conseguenza di qualsiasi tipologia di abuso di posizione dominante). Ciò tenendo quindi sempre a mente che l’articolo 18, comma 7, della Legge Portuale mira a garantire la concorrenza nell’interesse non certo delle imprese portuali stesse, bensì degli utenti del porto (armatori in primis), che devono avere la possibilità di scegliere tra diverse offerte di servizi nell’ambito di ogni scalo.

Tale concorrenza, come abbiamo detto, sarà altresì in grado - in prospettiva - di accrescere l’attrattività e la competitività del porto in cui viene correttamente garantita.

[1] Ci riferiamo alla possibile operazione che potrebbe portare il gruppo PSA a controllare, oltre al terminal container VTE di Prà, anche il terminal container Sech di Sampierdarena.

[2] Legge 28/01/1994, n. 84.

[3] "Ancora sul divieto di detenere il controllo di due terminal nello stesso porto previsto dall’art. 18, comma 7, della legge portuale italiana”

[4] Per inciso, se pensiamo - per esempio - all’operazione riguardante i terminal VTE e SECH, è evidente come ci si riferisca a due terminal situati in aree tra loro di certo non contigue.

[5] Vds. sentenza n. 747/2012 del TAR Liguria.

[6] Ricordiamo qui come le Autorità di Sistema Portuale non abbiano comunque un potere totalmente discrezionale di “amministrare” l’art. 18, comma 7, della Legge n. 84/94, in quanto il loro operato potrebbe poi venire “censurato” dall’AGCM (che, in termini pratici, potrebbe impugnare ex art. 21bis L. 287/90 gli atti eventualmente adottati da un’Autorità di Sistema Portuale in violazione dei principi posti dall’ordinamento a tutela e promozione della concorrenza).

[7] Vds., da ultimo, il provvedimento AS1618 del 09.09.2019 (Autorità Portuale Di Messina - Concessione demaniale per la gestione di un distributore di carburante per natanti nel porto Di Milazzo).

[8] L’AGCM è stata attenta nel chiarire come il divieto non possa essere aggirato semplicemente attraverso artifizi formali. In termini molto pratici: non basta fare in modo che le due concessioni risultino formalmente (rectius: apparentemente) in capo a due società diverse, se poi queste sono controllate da un unico soggetto e quindi riconducibili ad un unico centro di interesse. Non va dimenticato, infatti, come condotte abusive possano derivare anche da intese restrittive della concorrenza che sarebbero chiaramente favorite dall’appartenenza dei due concessionari ad un medesimo gruppo (con ciò che potrebbe derivarne, per esempio, anche in termini di scambio di informazioni oltre che di coordinamento delle azioni sul mercato). Ciò fatte salve possibili ipotesi di segregazione societaria tali da escludere il controllo congiunto di un terminal qualora lo stesso appartenga a due distinte società, di cui una od entrambe già titolari di altra concessione nello stesso porto (esclusione garantita in primis, secondo l’AGCM, dalla rinuncia del socio di minoranza - già concessionario - al diritto di veto sulle decisioni riguardanti la presentazione di nuove istanze di concessione o di istanze volte all’estensione di concessioni già esistenti da parte del terminal in questione).

[9] Siamo ben consapevoli del fatto che esistano situazioni in cui, per diverse ragioni, la presenza nello stesso porto di diversi concessionari svolgenti la medesima attività in concorrenza tra loro non sarebbe la soluzione maggiormente rispondente agli interessi dell’utenza portuale. È un dato di fatto che non intendiamo certo negare e che la giurisprudenza ha puntualmente considerato (vds. sentenza n. 747/2012 del TAR Liguria), ben chiarendo però anche in che termini ed a quali condizioni tale scenario potrebbe risultare ammissibile.

[10] Mentre è molto ampio il ventaglio degli utenti del porto.

1. Disciplina di base - le imprese strategiche

La fonte primaria che disciplina i Golden Powers è il D.L. 15 marzo 2012, n. 21[1], che individua l’ambito di applicazione di tali poteri – che devono essere esercitati sulla base di criteri obiettivi e non discriminatori – nei settori (i) della difesa e sicurezza nazionale e (ii) dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni. La normativa secondaria di attuazione ha identificato le specifiche attività di rilevanza strategica e dunque le imprese soggette ai poteri speciali del Governo qui in esame.

Nel settore della difesa e sicurezza nazionale, sono soggette ai poteri speciali del Governo, fra le altre, le imprese esercenti attività di ricerca, progettazione e produzione di sistemi di guerra elettronica, velivoli a pilotaggio remoto, sistemi idonei a contrastare ordigni esplosivi improvvisati, sistemi missilistici avanzati, tecnologie di riduzione della segnatura radar[2].

Nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni, soggette ai poteri speciali del Governo sono invece, fra le altre, le imprese titolari di attivi strategici quali la rete nazionale di trasporto del gas naturale, o di trasmissione dell'energia elettrica, i porti o aeroporti di interesse nazionale, le reti ferroviarie nazionali di rilevanza per le reti trans-europee, gli impianti utilizzati per la fornitura dell'accesso agli utenti finali dei servizi a banda larga e ultralarga, le reti a lunga distanza[3].

1.1 Difesa e sicurezza nazionale

Il D.L. 21/2012 disciplina, unitamente alla normativa secondaria di attuazione[4], sia talune operazioni straordinarie poste in essere dall’impresa, sia le acquisizioni di partecipazioni rilevanti da parte di terzi.

1.1.1 Operazioni straordinarie

Tra le operazioni straordinarie soggette alla disciplina speciale rientrano le operazioni di fusione o scissione, il trasferimento dell'azienda o di rami di essa o di società controllate, il trasferimento all'estero della sede sociale, le modifiche dell'oggetto sociale, lo scioglimento della società, la modifica di clausole statutarie di limitazioni del diritto di voto oltre determinate soglie di partecipazione (eventualmente adottate ai sensi dell'art. 2351, terzo comma, c.c., ovvero introdotte ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del D.L. 31 maggio 1994, n. 332), le cessioni di diritti reali o di utilizzo relativi a beni materiali o immateriali, o l'assunzione di vincoli che ne condizionino l'impiego.

La società interessata da tali operazioni (e, quindi, l’organo amministrativo della stessa) deve trasmettere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri un’informativa completa sulla delibera da adottare ovvero sull’atto o operazione da compiere. Entro 45 giorni da tale comunicazione, il PCM potrà:

• imporre alla società il rispetto di specifiche condizioni finalizzate ad assicurare adeguata tutela agli interessi essenziali della difesa e sicurezza nazionale; ovvero
• vietare in modo assoluto l’operazione deliberata, qualora non vi siano misure sufficienti a consentirne l’attuazione senza pregiudizio per tali preminenti interessi pubblici.

In pendenza del termine per l’adozione dell’eventuale decisione del Governo, l’efficacia delle delibere e degli atti resta in ogni caso sospesa e, pertanto, è fatto divieto alla società di darvi esecuzione. Qualora il termine scada senza che il PCM abbia comunicato alla società la decisione di avvalersi dei poteri speciali, il regime di sospensione viene meno e alla società è consentito procedere con l’attuazione dell’operazione deliberata.

1.1.2 Acquisizioni di partecipazioni

Sono soggette ai Golden Powers del Governo le acquisizioni, da chiunque effettuate, in conseguenza delle quali l’acquirente venga a detenere una partecipazione superiore alle soglie del 5% (3% nel caso di società quotate), 10%, 15%,20%, 25% e 50% del capitale sociale con diritto di voto della società interessata. Nel computo della partecipazione rilevante si deve tenere conto anche della partecipazione detenuta da terzi con cui l'acquirente abbia stipulato i patti parasociali previsti dall'art. 122 del D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, o dall'articolo 2341-bis c.c.

L’acquirente è obbligato a comunicare l’operazione di acquisizione al PCM entro 10 giorni, trasmettendo allo stesso tutte le informazioni necessarie, ivi compresa una descrizione generale del progetto di acquisizione, dell’acquirente e del suo ambito di operatività. Entro 45 giorni da tale comunicazione[5], il Governo può:

• imporre all’acquirente il rispetto di specifiche prescrizioni o condizioni relative alla sicurezza degli approvvigionamenti, alla sicurezza delle informazioni, ai trasferimenti tecnologici, al controllo delle esportazioni; ovvero
• vietare in modo assoluto l’acquisizione.

In pendenza del termine di 10 giorni per la comunicazione dell’acquisizione e di quello di 45 giorni per la comunicazione dell’eventuale decisione del Governo, l’esercizio dei diritti di voto e dei poteri amministrativi per la partecipazione acquistata (nell’improbabile ipotesi che le parti non si siano fermate al signing di un contratto condizionato, ma abbiano perfezionato il closing) rimane sospeso. Qualora il termine di 45 giorni scada senza che il PCM abbia comunicato all’acquirente la decisione di avvalersi dei poteri speciali, pur non essendo espressamente previsto dalla norma, deve ritenersi che il regime di sospensione venga meno e che l’acquirente sia ammesso ad esercitare tali diritti e poteri amministrativi.

1.1.3. Telecomunicazioni a banda larga con tecnologia 5G

Il D.L. 21/2012 sottopone alla supervisione del Governo anche particolari operazioni relative ai servizi di comunicazione elettronica a banda larga basati sulla tecnologia 5G, in quanto strettamente connesse al settore strategico della difesa e sicurezza nazionale. Si tratta dei contratti o accordi aventi ad oggetto l'acquisizione, a qualsiasi titolo, di beni o servizi relativi alla progettazione, alla realizzazione, alla manutenzione e alla gestione delle reti inerenti tali servizi, ovvero l'acquisizione, a qualsiasi titolo, di componenti ad alta intensità tecnologica funzionali alla predetta realizzazione o gestione.

L’impresa che abbia concluso tali contratti con soggetti esterni all’Unione Europea è tenuta a darne comunicazione entro 10 giorni al PCM, il quale, entro 30 giorni, può imporre l’adozione di specifiche prescrizioni o condizioni ovvero può vietarne l’esecuzione.

1.2 Energia, trasporti e comunicazioni

Il D.L. 21/2012 disciplina, unitamente alla normativa secondaria di attuazione[6], sia determinate operazioni straordinarie, sia le acquisizioni di partecipazioni di controllo da parte di soggetti esterni all’Unione Europea, ivi incluse imprese comunitarie controllate, direttamente o indirettamente, da società che non hanno sede in uno Stato Membro[7].

1.2.1 Operazioni straordinarie

La disciplina speciale investe tutte le operazioni che abbiano per effetto modifiche della titolarità, del controllo, della disponibilità o della destinazione delle risorse strategiche in esame a favore di chiunque, comprese le operazioni di fusione o scissione, il trasferimento dell'azienda o di rami di essa o di società controllate, il trasferimento all'estero della sede sociale, e le atre operazioni di cui al paragrafo 1.1.1 che precede.

La società che intenda intraprendere una delle menzionate operazioni straordinarie è tenuta a trasmettere al PCM un’informativa completa sull’operazione entro 10 giorni dall’adozione della relativa delibera, comunque prima che vi sia data attuazione. Entro 45 giorni da tale comunicazione[8], il Governo può:

• imporre alla società l’adozione di specifiche prescrizioni o condizioni che assicurino adeguata tutela agli interessi pubblici relativi al rispettivo settore strategico; ovvero
• vietare in modo assoluto l’operazione deliberata, qualora non vi siano misure sufficienti a consentirne l’attuazione senza pregiudizio per tali preminenti interessi pubblici.

In pendenza del termine di 10 giorni per la comunicazione della delibera o dell’operazione e di quello di 45 giorni per la comunicazione dell’eventuale decisione del PCM, l’efficacia delle stesse resta in ogni caso sospesa e, pertanto, è fatto divieto alla società di darvi esecuzione. Qualora il termine di 45 giorni sia scaduto senza che il PCM abbia comunicato alla società la decisione di avvalersi dei poteri speciali sopraindicati, il regime di sospensione viene meno e alla società è consentito procedere con l’attuazione dell’operazione deliberata.

1.2.2 Acquisizioni di controllo

Con riguardo alle acquisizioni di partecipazioni di controllo nelle società titolari dei suddetti attivi rilevanti intraprese da parte di soggetti esterni all’Unione Europea, l’acquirente ha l’obbligo di darne comunicazione al PCM entro 10 giorni, unitamente ad ogni informazione utile alla descrizione generale del progetto di acquisizione, dell'acquirente e del suo ambito di operatività.

Entro 45 giorni da tale comunicazione, qualora l’acquisizione possa recare grave pregiudizio agli interessi pubblici relativi ai citati settori strategici, ovvero costituisca una minaccia per la sicurezza nazionale o per l’ordine pubblico, il PCM può:

• imporre all’acquirente l'assunzione di impegni diretti a garantire la tutela dei predetti interessi; ovvero
• vietare in modo assoluto l’acquisizione in casi eccezionali di rischio per la tutela di tali interessi, non eliminabili attraverso l'assunzione di impegni da parte dell’acquirente.

In pendenza del termine di 10 giorni per la comunicazione dell’acquisizione e di quello di 45 giorni per la comunicazione dell’eventuale decisione del PCM, l’esercizio dei diritti di voto e dei poteri amministrativi per la partecipazione acquistata (nell’improbabile ipotesi che l’acquisizione sia stata già perfezionata) rimane sospeso. Qualora il termine di 45 giorni sia scaduto senza che il PCM abbia comunicato all’acquirente la decisione di avvalersi dei poteri speciali sopraindicati, pur non essendo espressamente previsto dal Decreto Legge, deve ritenersi che il regime di sospensione venga meno e che l’acquirente sia ammesso ad esercitare tali diritti e poteri.

1.3 Le sanzioni

La violazione delle disposizioni descritte è sanzionata sia sul piano dell’invalidità degli atti posti in essere, sia sul piano economico.

1.3.1 Invalidità degli atti

Con riferimento alle operazioni straordinarie, la violazione del veto o delle prescrizioni imposte dal Governo comporta la nullità della relativa delibera o atto. Inoltre, qualora sia stata iniziata l’esecuzione dell’operazione sottostante, il Governo potrà pretendere il ripristino della situazione anteriore. Inoltre, qualora l’operazione abbia ricevuto esecuzione nonostante il regime di sospensione, il Governo può pretendere il ripristino della situazione anteriore con lo stesso provvedimento contenente la decisione sul veto o sull’imposizione di speciali misure di attuazione.

Per quanto concerne le acquisizioni di partecipazioni, ai fini delle sanzioni applicabili è necessario distinguere a seconda che il Governo si sia limitato ad imporre specifiche prescrizioni, ovvero abbia vietato in assoluto il compimento dell’operazione. Nel primo caso, alla violazione delle prescrizioni segue (i) la nullità delle delibere e degli atti compiuti, (ii) la sospensione automatica dei diritti di voto e poteri amministrativi per la partecipazione acquistata fintantoché perduri la violazione, (iii) e la nullità delle delibere successivamente adottate con il voto determinante dell’acquirente per tale partecipazione.

Invece, la violazione del divieto assoluto di portare a compimento l’operazione si traduce nell’obbligo dell’acquirente di procedere all’alienazione della partecipazione acquistata entro un anno. In caso di mancata alienazione, provvede il Tribunale competente su istanza del PCM. Anche in questa ipotesi, è prevista la sospensione dei diritti di voto e poteri amministrativi per le partecipazioni acquistate, con conseguente nullità delle delibere adottate con il voto determinante dell’acquirente.

1.3.2 Sanzioni pecuniarie

Con riguardo alle operazioni straordinarie e alle acquisizioni di partecipazioni, alla violazione della sopra descritta disciplina è collegata l’applicazione di sanzioni pecuniarie determinate in un importo pari al doppio del valore dell’operazione, e comunque non inferiore all’1% del fatturato realizzato dall’impresa in questione nell’ultimo esercizio per il quale sia stato approvato il bilancio.

Invece, per le operazioni nel settore dei servizi di comunicazione elettronica a banda larga basati sulla tecnologia 5G, le sanzioni pecuniarie applicabili in caso di violazione della relativa disciplina sono fissate in un importo compreso tra il 25% e il 150% del valore dell’operazione.

1.4 Esclusioni

È opportuno precisare che le operazioni effettuate nell’ambito dello stesso gruppo di società sono espressamente escluse dall’ambito di applicazione della disciplina in esame, ferma restando la necessaria osservanza degli obblighi di notifica.

Tuttavia, l’esclusione in questione non si applica in presenza di elementi informativi circa la minaccia di un grave pregiudizio per gli interessi essenziali della difesa e sicurezza nazionale, ovvero per gli interessi pubblici relativi alla sicurezza e al funzionamento delle reti e degli impianti e alla continuità degli approvvigionamenti.

2. Il D.L. 23/2020

Gli artt. 15 e 16 del D.L. 23/2020 estendono i poteri speciali del Governo alle imprese operanti in settori strategici ulteriori, allo scopo di evitare che risorse di rilevanza strategica nazionale possano essere acquisite da soggetti che approfittino delle condizioni di difficoltà economica e finanziaria conseguenti all’attuale emergenza sanitaria.

In primo luogo, il D.L. 23/2020 estende la disciplina speciale prevista per i settori dell’energia, trasporti e comunicazioni (paragrafo 1.2 che precede) a tutte le acquisizioni, da chiunque effettuate, di partecipazioni nelle società che detengono beni e rapporti nei settori indicati dall’art. 4, par. 1, del Regolamento (UE) 19 marzo 2019, n. 452.

Si tratta, in particolare: (a) delle infrastrutture, siano esse fisiche o virtuali, tra cui l'energia,  i trasporti, l'acqua, la salute, le comunicazioni, i media, il trattamento o l'archiviazione di dati, le infrastrutture aerospaziali, di difesa, elettorali o finanziarie (incluso nei settori creditizio e assicurativo), nonché gli investimenti in terreni e immobili fondamentali per l'utilizzo di tali infrastrutture; (b) delle tecnologie critiche e dei prodotti a duplice uso di cui all'art. 2, punto 1, del Regolamento (CE) 5 maggio 2009, n. 428, tra cui l'intelligenza artificiale, la robotica, i semiconduttori, la cibersicurezza, le tecnologie aerospaziali, di difesa, di stoccaggio dell'energia, quantistica e nucleare, nonché le nanotecnologie e le biotecnologie; (c) della sicurezza dell'approvvigionamento di fattori produttivi critici, tra cui l'energia e le materie prime, nonché la sicurezza alimentare; (d) dell’accesso a informazioni sensibili, compresi i dati personali, o la capacità di controllare tali informazioni; (e) della libertà e il pluralismo dei media. Tale regime resterà in vigore solo fino all’emanazione di un successivo decreto che individui più specificamente le risorse ritenute di rilevanza strategica nazionale.

In secondo luogo, fino al 31 dicembre 2020, la disciplina speciale relativa ai settori dell’energia, trasporti e comunicazioni è in ogni caso estesa alle:

• operazioni societarie di carattere straordinario, tra cui fusioni, scissioni, trasferimenti di azienda, di rami di essa o di società controllate, il trasferimento della sede legale all’estero, che abbiano per effetto modifiche nella titolarità, nel controllo, nella disponibilità o nella destinazione di beni e rapporti nei settori suindicati di cui all’art. 4, par. 1 del Regolamento (UE) 452/2019;
• acquisizioni di partecipazioni di controllo nelle società che detengono attivi strategici nei settori dell’energia, trasporti e comunicazioni, ovvero in quelle che detengono beni e rapporti nei settori suindicati di cui all’art. 4, par. 1 del Regolamento (UE) 452/2019, intraprese da parte di soggetti esteri anche appartenenti all’Unione Europea;
• acquisizioni di partecipazioni nelle medesime società di cui al punto che precede, intraprese da parte di soggetti esteri non appartenenti all’Unione Europea, per effetto delle quali questi vengano a detenere una quota dei diritti di voto o del capitale sociale pari al 10%, tenuto conto anche delle partecipazioni già detenute direttamente o indirettamente, purché il valore complessivo dell’investimento sia pari ad almeno Euro 1 milione. La disciplina torna poi ad applicarsi in caso di successivo superamento delle soglie del 15%, 20%, 25% e 50%. Nel computo della partecipazione rilevante si tiene conto anche delle partecipazioni eventualmente detenute da terzi con cui l'acquirente abbia stipulato patti parasociali.

Vale la pena notare che la menzione delle infrastrutture e tecnologie critiche per la salute acquista particolare rilievo alla luce della raccomandazione della Commissione Europea, formulata con comunicazioni del 13 e 25 marzo 2020, ai governi degli Stati Membri di fare ricorso ai poteri speciali loro riservati dai rispettivi ordinamenti al fine di scongiurare il rischio che soggetti esteri, approfittando della attuale emergenza sanitaria, acquistino il controllo e la disponibilità di risorse strategiche nel settore sanitario.

Il D.L. 23/2020 chiarisce infine che, anche in assenza di notifica da parte dei soggetti interessati, il Governo può esercitare i poteri di veto e di indirizzo previsti dalla disciplina speciale, e quindi vietare dette operazioni straordinarie e di acquisizione ovvero richiederne l’attuazione nel rispetto di particolari misure.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto.

Per ulteriori informazioni si prega di contattare Piero Corigliano.

[1] Convertito con modificazioni dalla L. 11 maggio 2012, n. 56, e successivamente modificato dal D.L. 21 settembre 2019, n. 105, convertito con modificazioni dalla L. 18 novembre 2019, n. 133.

[2] Cfr. D.P.C.M. 6 giugno 2014, n. 108.

[3] Cfr. D.P.R. 25 marzo 2014, n. 85.

[4] Cfr. D.P.R. 19 febbraio 2014, n.35.

[5] Qualora si renda necessario richiedere informazioni all'acquirente o trasmettere richieste istruttorie a soggetti terzi, il termine è sospeso, per una sola volta, fino al ricevimento delle stesse, che devono essere rese dall’acquirente entro 10 giorni o dai soggetti terzi entro 20 giorni. Le richieste di informazioni e le richieste istruttorie a soggetti terzi successive alla prima non sospendono i termini. In caso di incompletezza della notifica, il termine di 45 giorni decorre dal ricevimento delle informazioni o degli elementi che la integrano.

[6] Cfr. D.P.R. 25 marzo 2014, n. 86.

[7] La normativa si applica anche in relazione a società che abbiano sede in uno Stato Membro, qualora sussistano elementi che indichino un comportamento elusivo rispetto all'applicazione della disciplina.

[8] Valgono, mutatis mutandis, le precisazioni di cui alla precedente nota n. 5 in ordine alla sospensione del termine qualora si renda necessario un supplemento istruttorio.

L’istituzione dell’ART si deve all’art. 37, I comma, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e s.m.i., che ha assegnato a tale Autorità - nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed ai servizi accessori - specifiche competenze e corrispondenti poteri.

Per garantire il funzionamento dell’ART, inoltre, il comma 6, lett. b, del medesimo articolo 37 cit. ha previsto “un contributo versato dai gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati, in misura non supe-riore all'uno per mille del fatturato derivanti dall'esercizio delle attività svolte percepiti nell'ultimo esercizio”.

Proprio in punto di potere impositivo dell’ART e quantificazione di tale contributo, si è in passato pronunciata la Corte Costituzionale, facendo chiarezza con l’ordinanza n. 69/2017: il giudice delle leggi, infatti, pur avendo considerato il contributo in esame una prestazione patrimoniale imposta e quindi soggetta alla riserva di legge di cui all’art. 23 della Costituzione, ha ritenuto legittimo il potere imposi-tivo dell’ART e le modalità di quantificazione del contributo, ravvisando nella legge “limiti, indirizzi, parametri e vincoli procedimentali complessivamente adeguati ad arginarne la discrezionalità”.

La stessa Corte Costituzionale ha poi fissato un principio dal quale il TAR Piemonte, nelle proprie pronunce in tema di pagamento del contributo in parola, parrebbe non essersi mai discostato.

Secondo la Corte Costituzionale, il novero dei soggetti obbligati al pagamento del contributo non sarebbe individuato “dal mero riferimento a un'ampia, quanto indefinita, nozione di "mercato dei trasporti" (e dei "servizi accessori"); al contrario, deve ritenersi che includa solo coloro che svolgono attività nei confronti delle quali l'ART ha concretamente esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali”.

In altri termini, il contributo sarebbe dovuto soltanto a seguito del concreto esercizio, da parte dell’ART, dei propri poteri regolatori, non essendo sufficiente - per legittimare la richiesta di pagamento del contributo - il solo fatto che l’Autorità in parola abbia, sulla carta, la possibilità di esercitare il proprio potere regolatorio in un determinato settore[7].

Di recente, il TAR Piemonte ha avuto occasione di ribadire il summenzionato principio. Vediamo qui di seguito mediante quali nuove pronunce - ed in che termini - il TAR abbia quindi confermato la propria impostazione.

1. La sentenza n. 1127 del 11 novembre 2019 in tema di trasporto marittimo di passeggeri e merci

In questo caso, il TAR Piemonte ha valutato la posizione di una compagnia di navigazione italiana, che svolge il servizio di trasporto marittimo di passeggeri e merci, senza oneri di servizio pubblico.

Tale impresa aveva impugnato le delibere dell’ART concernenti la determinazione della misura e delle modalità di versamento del contributo dovuto per l’anno 2019, nonché l’individuazione della ricor-rente stessa quale soggetto tenuto al pagamento del contributo in parola.

Nel caso, in particolare, veniva in considerazione il contributo dovuto per l’anno 2019, sicché al fine di stabilire se l’Autorità avesse concretamente avviato nel settore del trasporto marittimo di persone o di merci l’esercizio delle proprie competenze istituzionali - in data antecedente alla determinazione del contributo - occorre far riferimento agli atti ed ai provvedimenti adottati prima del dicem-bre 2018 (venendo a tal fine in rilievo - alla luce della riforma dell’art. 37 d.l. 201/2011 di cui infra - non soltanto gli atti ed i provvedimenti di carattere propriamente regolatorio, ma in generale lo svolgimento di qualsiasi attività attribuita all’ART dalla legge).

In relazione agli unici provvedimenti rilevanti a tal fine sottoposti alla sua attenzione [8], il TAR ha osservato come nessuno di tali provvedimenti avesse invero quali destinatari della regolazione soggetti esercenti il trasporto marittimo di merci.

La ricorrente, secondo il giudice adito, relativamente al segmento di mercato del trasporto marittimo di merci, opera certamente in un mercato liberalizzato, beneficiando della regolazione che ART svolge nei confronti delle infrastrutture portuali, ma senza che il proprio specifico settore di competenza sia stato interessato da qualsivoglia intervento di carattere regolatorio dell’Autorità.

La soluzione - ovvero l’inapplicabilità di alcun contributo per tale attività - risulta quindi coerente con quanto già più volte statuito dal TAR piemontese in materia di debenza del contributo in questione.

Il ricorso è stato quindi accolto nella parte in cui ha contestato l’assoggettabilità al pagamento del contributo 2019 del segmento di attività (“mercato”) relativo al trasporto marittimo di merci, con conseguente annullamento della delibera ART impugnata nella parte in cui assoggetta a detto contributo i servizi di “trasporto di (…) merci via mare e per vie navigabili interne”.

Discorso diverso viene fatto, invece, in relazione all’altro segmento di mercato in cui opera la ricorrente, cioè quello del trasporto marittimo di passeggeri, senza oneri di servizio pubblico.

In relazione a questo diverso profilo, il TAR svolge alcune considerazioni imposte dal nuovo testo dell’art. 37 d.l. 201/2011, come modificato a seguito del ricordato intervento della Corte Costituzio-nale, che assoggetta a contributo tutti gli operatori economici del settore del trasporto che operino in un mercato in relazione al quale l’Autorità abbia concretamente esercitato non solo le competenze regolatorie di cui al comma 2 o le attività strumentali alla regolazione di cui al comma 3 dell’art. 37, ma indistintamente tutte “le attività previste dalla legge”.

È questo il caso dei poteri esercitati dall’ART in qualità di organismo responsabile dell’applicazione del regolamento UE n. 1177/2010, concernente la tutela dei diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne.

Sono stati quindi dichiarati illegittimi ed annullati i provvedimenti impugnati nella parte in cui hanno assoggettato al pagamento del contributo 2019 le imprese che operano nel settore del trasporto marittimo di merci, mentre gli stessi provvedimenti sono stati ritenuti legittimi nella parte in cui hanno assoggettato al medesimo contributo le imprese che operano nel settore del trasporto marittimo di passeggeri.

2. La sentenza n. 55 del 22 gennaio 2020 in tema di imprese terministiche portuali

In questo caso il TAR Piemonte si è pronunciato in merito al ricorso presentato da una serie di imprese terministiche avverso le delibere dell’ART che avevano imposto il pagamento del contributo in esame, per l’anno 2019, anche a carico delle imprese esercenti l’attività di terminalisti portuali.

Le ricorrenti, in particolare, avevano sostenuto che l’ART non avesse invero esercitato alcuna propria competenza nel settore (liberalizzato) in cui le stesse operano e nel cui ambito si troverebbero soggette al controllo delle Autorità di Sistema Portuale e non dell’ART.

Il giudice amministrativo, tuttavia, ha ribadito come - al fine di verificare se un’impresa sia tenuta o meno al pagamento del contributo - sia necessario accertare se, nello specifico mercato in cui l’impresa opera, l’ART abbia concretamente avviato (in epoca antecedente all’adozione degli atti determinativi del contributo) l’esercizio delle proprie competenze e delle proprie attività istituzionali. Ciò dovendosi considerare - alla luce della summenzionata riforma dell’art. 37 d.l. 201/2011 - non soltanto le attività di carattere propriamente regolatorio, bensì qualsiasi attività attribuita all’ART dalla legge.

In tale contesto, il TAR Piemonte ha ritenuto che la delibera ART n. 57/2018 (“Metodologie e criteri per garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali. Prime misure di regolazione”) abbia in effetti regolamentato le infrastrutture portuali ed inciso su temi quali - ad esempio - la durata ed il contenuto delle concessioni di cui i terminalisti sono titolari, potendosi quindi considerare un provvedimento a mezzo del quale l’ART ha in concreto esercitato le proprie competenze nel settore del terminalismo portuale.

A nulla sono valse, in questo senso, le contestazioni dei ricorrenti, ad avviso dei quali sarebbero state le Autorità di Sistema Portuale le uniche destinatarie del predetto provvedimento. Secondo il TAR Piemonte, infatti, l’atto dell’ART avrebbe riguardato sia le Autorità di Sistema Portuale sia gli operatori del settore, ovvero i terminalisti (che risulterebbero di conseguenza tenuti al pagamento del contributo).

3. La sentenza n. 115 del 10 febbraio 2020 in tema di compagnie crocieristiche

In quest’ultimo caso, una compagnia di navigazione operante nel settore crocieristico aveva impu-gnato le delibere dell’ART che le avevano imposto il pagamento del contributo qui in esame per l’anno 2019.

Anche in tale circostanza, tuttavia, il TAR Piemonte ha ribadito la propria posizione, facendo specifico riferimento - in particolare - alla già citata riforma dell’art. 37 d.l. 201/2011. In base a tale riforma, come abbiamo visto, la soggezione al contributo non deriva più soltanto dal concreto esercizio - da parte dell’ART - delle proprie competenze regolatorie in senso stretto o dalle attività strumentali alla regolazione, bensì anche - più in generale - dal “compimento delle attività previste dalla legge”.

Va quindi ribadito come l’ART operi quale organismo responsabile dell’applicazione del summenzionato Reg. UE n. 1177/2010 concernente la tutela dei diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne. Tale ruolo non implica di per sé l’esercizio di un compito di regolazione, quanto un’attività di “law enforcement” della normativa unionale e di “advocacy” (vedasi relazioni informative al Parlamento o svolgimento di indagini conoscitive). In questo contesto, osserva il TAR Piemonte, l’ART ha in particolare disciplinato il procedimento sanzionatorio di cui al predetto regolamento europeo e gestito i relativi reclami.

Il predetto giudice amministrativo ha quindi confermato come l’ART abbia compiuto attività previste della legge nel settore del trasporto marittimo di passeggeri e - di conseguenza - le imprese operanti in tale settore siano soggette al pagamento del contributo in questione.

***

Il filone giurisprudenziale relativo al pagamento del contributo per il funzionamento dell’ART è ancora attivo e sono attese, in particolare, le prossime decisioni del Consiglio di Stato. Torneremo quindi su questo spinoso argomento.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.

Per ulteriori informazioni contattare Franco Rossi o Simone Gaggero.

[6] V. Shipping & Transport Bulletin giugno - luglio 2018.

[7] In base a questo principio, ricordiamo, il TAR Piemonte (con sentenza n. 513/2018) aveva già annullato la delibera dell’ART n. 139/2016 nella parte in cui imponeva il pagamento del contributo 2017 alle imprese terminaliste portuali. Ciò in quanto - ad avviso del TAR - l’ART non aveva concretamente posto in essere alcuna attività regolatoria nel settore del terminalismo portuale fino al termine del 2017.

[8] Vale a dire la delibera ART n. 86/2015 del 19 ottobre 2015 e le note ART del 27 gennaio 2016 e 27 maggio 2016.

Nei precedenti numeri del nostro Bulletin ci eravamo soffermati, in particolare, (i) sulle premesse delle linee guida in commento, (ii) sulle disposizioni dettate in materia di procedura per l’individuazione del concessionario ed il rilascio delle concessioni, (iii) sulle informazioni che l’Amministrazione deve necessariamente inserire nei bandi di gara e - da ultimo - (iv) sui requisiti di partecipazione alle gare. Ci eravamo quindi lasciati introducendo il tema dei criteri di valutazione delle offerte.

Tali criteri, ricordiamo, vengono stabiliti attraverso le c.d. “griglie di valutazione” allegate alle linee guida ed aventi ad oggetto tanto i requisiti tecnici quanto i requisiti economici dell’aspirante concessionario. Le linee guida, in particolare, prevedono l’attribuzione di un punteggio massimo di 75 punti per i criteri di valutazione dell’offerta tecnica ed un punteggio massimo di 25 punti per i criteri di valutazione dell’offerta economica.

Le griglie possono essere modificate in ragione delle specifiche esigenze di ogni singola realtà portuale, stabilendo ad esempio un diverso rapporto tra il “peso” dell’offerta tecnica e quello dell’offerta economica, salvo - in ogni caso - rispettare il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Veniamo quindi ad esaminare - in estrema sintesi e senza entrare nel dettaglio dei punteggi e delle modalità di calcolo - i criteri di valutazione delle offerte.

Per quanto concerne la valutazione dell’offerta tecnica, i criteri stabiliti dalle linee guida sono i seguenti:

1. Valori-soglia e peso delle caratteristiche tecniche ed organizzative rilevanti per la qualità del servizio: le griglie indicano le caratteristiche tecniche prioritarie che devono avere i rimorchiatori e le caratteristiche rilevanti per la qualità del servizio, indicando i relativi punteggi da assegnare. Sono inoltre previsti valori-soglia, il cui mancato raggiungimento determina l’esclusione del concorrente dalla gara;
2. Età media della flotta: chiaramente un’età media più bassa offre maggiori garanzie di funzionalità ed affidabilità. L’età di un rimorchiatore si calcola dalla data della sua prima immatricolazione. Posto che, inevitabilmente, l’età media della flotta aumenta durante la vigenza della concessione, si prevede l’obbligo di “ripristinare” tale età media quando si giunge all’incirca a metà della durata della concessione;
3. Dotazioni tecniche che consentano tempestivi interventi di manutenzione sui rimorchiatori: per garantire la massima efficienza e continuità del servizio, è essenziale che eventuali interventi di manutenzione sui rimorchiatori possano essere svolti in tempi rapidi. Di conseguenza, vengono premiati gli aspiranti concessionari che hanno il più agevole accesso alla rete distributiva dei pezzi di rispetto dei motori ed un magazzino, vicino al luogo di erogazione del servizio, attrezzato per effettuare in loco interventi di manutenzione sui rimorchiatori della flotta;
4. Caratteristiche tecniche dei rimorchiatori: vengono valutate, sotto il profilo tecnico, sia le prime linee sia le seconde linee [6], calcolando poi un punteggio medio complessivo per una valutazione “aggregata” della flotta;
5. Caratteristiche organizzativo-gestionali dell’impresa aspirante concessionaria: sempre in un’ottica di efficienza e continuità del servizio, viene premiato l’aspirante concessionario con maggiore esperienza nell’organizzazione e gestione dell’attività di rimorchio e - come tale - ritenuto più preparato per affrontare eventuali emergenze o picchi di domanda. In questo senso assumono rilievo anche le esperienze professionali dei capi servizio (di coperta e di macchina) e dei comandanti indicati nell’organigramma di ciascun concorrente.

Per quanto concerne invece i criteri per la valutazione dell’offerta economica, le linee guida evidenziano in primo luogo come la tutela della sicurezza debba avvenire nel rispetto di condizioni di economicità tali da rendere le tariffe sostenibili per gli utenti del servizio. Di conseguenza, si prevede che nel bando di gara debba essere indicato il valore massimo di costo al quale sia possibile aggiudicare la gara.

In concreto possono poi verificarsi due scenari: (i) la struttura del servizio resta sostanzialmente la stessa del concessionario uscente, oppure (ii) la struttura del servizio cambia rispetto a quella del concessionario uscente  [7].

Le modalità di calcolo del costo massimo del servizio, che sono differenti tra il primo ed il secondo scenario di cui sopra, risultano piuttosto complesse e le ragioni di sintesi che questa sede ci impone non consentono un’analisi dettagliata di tali modalità di calcolo e conseguente valutazione dei costi.

Ci limitiamo quindi a segnalare come - nel primo scenario - si parta dal presupposto per cui gli aumenti tariffari biennali stabiliti dalla Circolare n. 16872 del 28.12.2012 (che prevede coefficienti di contenimento da applicare agli aumenti superiori al 9%) si sarebbero rivelati sostenibili per l’utenza, portando di fatto ad una media degli aumenti registrati pari a circa il 14%. Proprio questa percentuale viene quindi assunta come indicazione di riferimento per il possibile incremento tariffario massimo che potrebbe essere sostenuto dal singolo utente del servizio (e quindi per il calcolo del costo massimo del servizio che può essere offerto in gara).

Relativamente al secondo scenario sopra citato, segnaliamo invece come - ai sensi delle linee guida - il costo massimo per l’aggiudicazione del servizio debba essere determinato sulla base della strategia di gara adottata dall’Amministrazione e, di conseguenza, nella documentazione di gara debbano essere fornite tutte le informazioni necessarie per la predisposizione delle offerte. In questo contesto assume peculiare rilevanza il piano economico-finanziario, che deve essere redatto per tutta la durata della concessione e deve essere aggiornato ogni cinque anni. Da tale piano, infatti, deriva in pratica il costo dell’organizzazione del servizio. Affinché il piano possa risultare affidabile, le linee guida prevedono che lo stesso debba riportare una serie di voci di costo tra i quali (i) i costi annui per il personale, (ii) il costo annuo per ogni rimorchiatore e la sua manutenzione, (iii) i costi annui generali (assicurazioni, consulenze legali e fiscali, utenze, ecc., ecc.) e (iv) il margine sui costi (che deve considerare il rendimento atteso sul capitale investito e la copertura del rischio operativo).

Dopo aver brevemente osservato i criteri di valutazione delle offerte, concludiamo la nostra analisi andando ad esaminare i criteri di formazione ed adeguamento delle tariffe.

È chiaro come la preventiva conoscenza dei criteri di formazione ed adeguamento delle tariffe sia essenziale - per gli aspiranti concessionari - al fine di valutare il proprio rischio d’impresa. Anche in questo caso, per ragioni di sintesi, non possiamo entrare nel dettaglio delle modalità di calcolo e pertanto ci limitiamo a fornire un inquadramento generale di quanto previsto dalle linee guida:

1. Prima determinazione della tariffa: la tariffa, che deve consentire un flusso di ricavi tale da coprire il costo complessivo iniziale, viene stabilita facendo riferimento all’impianto tariffario precedente e, in particolare, adeguando percentualmente le tariffe previgenti allo scopo di allineare il gettito al predetto costo complessivo iniziale.
2. Aggiornamento annuale della tariffa: la tariffa deve essere aggiornata annualmente sulla base del costo offerto in gara rivalutato con l’indice ISTAT (FOI) relativo all’anno precedente e del costo effettivo per consumi e lubrificanti sostenuto nell’anno precedente.
3. Aggiornamento quinquennale della tariffa: ogni cinque anni, l’Autorità marittima deve convocare l’Autorità di Sistema Portuale, il concessionario e le rappresentanze nazionali dei fornitori e degli utenti del servizio per valutare il piano economico-finanziario aggiornato dal concessionario sulla scorta delle previsioni afferenti alle prestazioni che potranno essere svolte nel quinquennio successivo. Possono dunque verificarsi due ipotesi:

•  
  • Qualora non siano previste sostanziali variazioni sotto il profilo delle prestazioni e risulti quindi di fatto sufficiente una variazione della tariffa entro il limite del 14%, si applicano le modalità di calcolo specificamente previste dalle linee guida. Qualora invece la variazione tariffaria si prospetti superiore al 14%, l’Autorità marittima valuta l’introduzione della c.d. “tariffa di disponibilità” [8] (ovvero un suo aumento qualora già applicata). Nel caso in cui neppure attraverso l’introduzione o l’incremento della tariffa di disponibilità sia possibile garantire ex ante l’equilibrio economico-finanziario della concessione, occorrerà ridefinire l’organizzazione del servizio (riducendo la struttura operativa del concessionario). Qualora neppure la riorganizzazione del servizio fosse sufficiente ai fini del predetto equilibrio, il concessionario potrà recedere dalla concessione (senza indennizzo o risarcimento), salvo l’obbligo di continuare a prestare il servizio nelle more della nuova procedura di gara (per un massimo di dodici mesi dal recesso);
  • Qualora invece siano previste variazioni sostanziali sotto il profilo delle prestazioni, si applicano le modalità di calcolo appositamente previste dalle linee guida (salve possibili diversificazioni - nell’applicazione della variazione - derivanti dalle valutazioni dell’Autorità Marittima). Anche in questo caso, qualora la soluzione tariffaria non consenta al concessionario di raggiungere (a suo parere) l’equilibrio economico-finanziario della concessione, lo stesso concessionario potrà recedere (senza indennizzo o risarcimento), fatto sempre salvo l’obbligo di continuare a prestare il servizio nelle more della nuova procedura di gara (per un massimo di dodici mesi dal recesso).

4. Aggiornamento straordinario: nel caso in cui, nei primi quattro anni di ciascun quinquennio della concessione, si verifichino eventi straordinari (ad esempio l’apertura o la chiusura di un terminal) tali da incidere per almeno 1/3 sull’andamento complessivo dei traffici soggetti a rimorchio, l’Autorità marittima convoca tutti i soggetti già sopra citati per valutare un eventuale nuovo piano economico-finanziario che tenga conto degli eventi straordinari occorsi.

Abbiamo così completato quest’analisi preliminare delle nuove linee guida per il rilascio delle concessioni per l’esercizio del servizio di rimorchio portuale. Vedremo ora in che modo tali linee guida verranno in concreto applicate. Di certo adesso, considerando anche il Regolamento UE 352/2017 in materia di fornitura di servizi portuali e trasparenza finanziaria dei porti, il quadro normativo per procedere al lancio delle gare appare finalmente definito.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.

Per ulteriori informazioni contattare Simone Gaggero o Ekaterina Aksenova.

[5] Circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 11 del 19.03.2019

[6] Per la distinzione tra prime e seconde linee si veda la seconda parte di questa analisi, pubblicata sul numero di settem-bre-ottobre 2018 del nostro Shipping and Transport Bulletin

[7] Le disposizioni previste per questo secondo scenario si applicano anche ai porti che - in base alla Circolare n. 1589 del 17.06.2003 - erano considerati a basso fatturato

[8] La tariffa di disponibilità, che ha in pratica lo scopo di “coprire” lo squilibrio economico del concessionario, deve essere pagata da tutti i potenziali utenti del servizio

Nel precedente numero della nostra newsletter, abbiamo esaminato - in particolare - le premesse su cui si fondano queste linee guida e le relative disposizioni in materia di procedura per l’individuazione del concessionario e per il rilascio delle concessioni.

Vediamo ora le informazioni che l’Amministrazione deve necessariamente inserire nei bandi di gara ed i requisiti di partecipazione alle gare, per poi introdurre il tema dei criteri di valutazione delle offerte.

Le informazioni che l’Amministrazione deve inserire nei bandi di gara

Le linee guida prevedono che l’Amministrazione debba necessariamente fornire, nei documenti di gara, le seguenti informazioni:

• forme soggettive di partecipazione dei concorrenti ammesse (che sono poi quelle previste dall’art. 45 del “Nuovo Codice Appalti” [10]);

• criteri di valutazione delle offerte e relative griglie di valutazione;

• criteri di formazione ad adeguamento delle tariffe del servizio;

• costo complessivo massimo del servizio che può essere offerto in gara;

• descrizione dell’organizzazione base del servizio;

• requisiti di partecipazione alla gara;

• espresso avviso che la concessione è vincolata alla piena attuazione del piano finanziario ed al rispetto delle tempistiche da questo previste per i programmati investimenti (da notare che il concorrente dovrà assumere formalmente l’impegno a rispettare tali condizioni, cui la concessione risulta pertanto soggetta).

Le linee guida, inoltre, stabiliscono che debbano essere fornite ai concorrenti tutte le informazioni di natura economica utili a definire il rischio operativo (vedasi, ad esempio, i flussi di traffico e le relative tariffe pagate negli anni precedenti la gara, ma anche le modalità di calcolo delle tariffe per il periodo della concessione a gara e la relativa stima della massima capacità contributiva che l’Amministrazione procedente ritiene possa essere posta a carico dell’utenza portuale).

Da segnalare, infine, come gli atti di gara debbano altresì prevedere (i) che il concorrente sia tenuto ad indicare, nella propria offerta, i costi per l’osservanza delle norme vigenti in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro e (ii) la c.d. “clausola sociale”, vale a dire di fatto l’impegno del concorrente aggiudicatario ad applicare i contratti collettivi di settore (come già previsto dal Reg. UE 352/2017) a condizione - precisano però le linee guida - che tale impegno sia compatibile con l’organizzazione d’impresa e le strategie aziendali del predetto aggiudicatario [11].

Rispetto alla c.d. “clausola sociale”, vale la pena ricordare come - secondo il Consiglio di Stato - tale clausola non costituirebbe invero un requisito di partecipazione alla gara, bensì una modalità di esecuzione del servizio (con la conseguenza che competerà all’Amministrazione verificarne l’osservanza da parte del concessionario).

I requisiti di partecipazione alle gare

Premesso che i requisiti generali di partecipazione sono quelli previsti dall’art. 80 del “Nuovo Codice Appalti” (per esempio, non aver subito una condanna in via definitiva per determinati reati), vediamo gli ulteriori requisiti indicati dalle linee guida in commento.

Tali ulteriori requisiti si possono suddividere in due categorie: (i) quelli afferenti alla capacità economica e finanziaria e (ii) quelli afferenti alla capacità tecnica.

Per quanto concerne i primi, le linee guida considerano (i) il fatturato specifico relativo all’attività di rimorchio portuale (calcolato sulla base dei fatturati degli ultimi due esercizi fiscali prima della gara) e (ii) la solvibilità attestata da almeno due istituti bancari o intermediari autorizzati.

Per quanto concerne i requisiti di capacità tecnica, invece, il concorrente deve dimostrare di possedere (i) esperienza pregressa, consistente nell’aver svolto l’attività di rimorchio portuale per almeno 36 mesi consecutivi nei cinque anni antecedenti la gara; (ii) disponibilità dell’organico ritenuto neces-sario dall’Autorità Marittima per svolgere il servizio nel rispetto della normativa vigente in materia di salute e sicurezza dei lavoratori [12]; (iii) disponibilità del numero di rimorchiatori necessario ad assicurare l’erogazione del servizio nei termini stabiliti dal bando di gara [13].

I criteri di valutazione delle offerte

I criteri di valutazione delle offerte vengono stabiliti attraverso le c.d. “griglie di valutazione”. Allegate alla circolare in esame ci sono delle griglie di valutazione espressamente definite indicative e, quindi, soggette ad eventuali modifiche in ragione delle specifiche esigenze di ogni singola realtà portuale.

I criteri di valutazione hanno ad oggetto tanto i requisiti tecnici (allo scopo individuare i concorrenti in grado di garantire il più alto livello possibile di tutela della sicurezza e di operatività delle strutture portuali) quanto i requisiti economici.

Le linee guida prevedono di attribuire ai criteri di valutazione dell’offerta tecnica un punteggio massimo di 75 punti ed ai criteri di valutazione dell’offerta economica un punteggio massimo di 25 punti. Nulla vieta, tuttavia, di stabilire un diverso rapporto tra il “peso” dell’offerta tecnica e quello dell’offerta economica, salvo - in ogni caso - rispettare il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Senza entrare qui nei tecnicismi che caratterizzano i metodi di calcolo utilizzabili dalle Amministrazioni per stabilire il punteggio finale di ciascun concorrente, segnaliamo come ogni metodo debba comunque consentire - alla fine del procedimento valutativo - l’assegnazione a ciascun concorrente di un unico punteggio finale (in termini numerici).

Nel prossimo numero della nostra newsletter vedremo nello specifico i criteri di valutazione delle offerte tecniche e delle offerte economiche previsti dalle linee guida in commento, per poi concludere la nostra analisi con l’esame dei criteri di formazione e di adeguamento delle tariffe.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.

Per ulteriori informazioni contattare Simone Gaggero.

[9] Circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 11 del 19.03.2019.

[10] Decreto Legislativo 18.04.2016, n. 50.

[11] Ciò in quanto le concessioni in parola non sarebbero ad alta intensità di manodopera.

[12] Da notare che i componenti stranieri dell’equipaggio dovranno avere una conoscenza della lingua italiana pari almeno al livello B1 del Common European Framework of Reference for Languages.

[13] I bandi di gara devono fornire adeguate informazioni anche rispetto alle caratteristiche tecniche della flotta ritenute necessarie dall’Amministrazione. In particolare, la flotta dovrà essere divisa in due gruppi: prime linee e seconde linee. Le prime linee sono i rimorchiatori necessari per l’erogazione ordinaria del servizio, mentre le seconde linee servono a garantire la continuità del servizio qualora uno o più rimorchiatori della prima linea risultassero temporaneamente indisponibili (per esempio per interventi di manutenzione) oppure in ipotesi di picchi di domanda od eventuali emergenze. La circolare in esame precisa come i bandi di gara debbano stabilire i giorni minimi di attività, su base annua, delle prime linee allo scopo di evitare che il concessionario “abusi” delle seconde linee.

Tali linee guide erano attese da tempo e, in particolare, da quando l’entrata in vigore del “Nuovo Codice Appalti” [2]- che prevede una normativa specifica per le concessioni di servizi applicabile anche alle concessioni del servizio di rimorchio portuale - ha determinato l’esigenza di rivedere le precedenti disposizioni in materia [3]. Tanto è vero che, nelle more dell’elaborazione di queste linee guida, erano stati di fatto sospesi tutti i procedimenti amministrativi di selezione dei concessionari del servizio di rimorchio (con ciò che questo ha significato in termini di “congelamento” delle posizioni acquisite e limitazione della concorrenza per il mercato).

Il contenuto della circolare che detta le linee guida in parola (circolare del MIT n. 11 del 19.03.2019) è rimasto in larghissima misura (salvo alcune modifiche di cui daremo conto) quello di cui alla precedente circolare del MIT n. 13961 del 19.12.2013.

Data l’importanza della materia, tuttavia, riteniamo utile cogliere l’occasione per svolgere un’analisi complessiva (seppur necessariamente sintetica) di questa normativa. Iniziamo dunque quest’analisi andando ad esaminare le premesse della circolare del MIT n. 11 del 19.03.2019 e le prime disposi-zioni di tale provvedimento in tema di procedura per l’individuazione del concessionario e per il rila-scio delle concessioni. Nel prossimo numero del nostro Shipping and Transport Bulletin proseguiremo poi quest’analisi, passando a studiare le altre norme dettate dalla summenzionata circolare (con ri-ferimento, in particolare, ai requisiti di partecipazione alle gare ed ai criteri di valutazione delle offerte).

Le premesse della circolare del MIT n. 11 del 19.03.2019

Nelle premesse della suddetta circolare viene innanzitutto ribadito come il servizio di rimorchio portuale sia un servizio d’interesse generale - volto a garantire la sicurezza della navigazione e dell’approdo - svolto nell’ambito di un mercato chiuso e regolato (ovvero sulla base di una concessione e con tariffe stabilite dall’Autorità Marittima).

Si evidenziano quindi le ragioni sulla scorta delle quali l’affidamento della concessione del servizio di rimorchio portuale ad un unico soggetto costituirebbe la soluzione più efficiente, ovvero la soluzione in grado di meglio garantire adeguati standard qualitativi e di sicurezza al costo minore. Tra queste ragioni si annovera il fatto che il servizio di rimorchio portuale sia un servizio universale svolto in un mercato appunto chiuso, in cui il dimensionamento dell’offerta dipende dagli standard di sicurezza fissati dall’Autorità Marittima, e la circostanza che la domanda sia sostanzialmente indipendente dalle decisioni imprenditoriali del fornitore (cd. domanda derivata).

Secondo il MIT, infatti, un’eventuale situazione di concorrenza nel mercato del rimorchio portuale si rivelerebbe non soltanto inefficace per garantire gli standard minimi di sicurezza (nella misura in cui i concessionari potrebbero trovarsi nella condizione di non riuscire a far fronte ai propri costi [4]), ma persino “distruttiva” per gli stessi concessionari, che potrebbero vedersi costretti a lavorare anche sottocosto (non potendo decidere, in virtù del principio dell’universalità del servizio, di svolgere soltanto le prestazioni economicamente più convenienti).

Si configura dunque uno scenario di monopolio (che ad avviso del MIT sarebbe in linea con i principi del Regolamento UE 352/2017 e legittimato dalla giurisprudenza in materia) tale da imporre la mas-sima attenzione alla fase di concorrenza per il mercato. In questo senso, le linee guida optano, in generale, per un sistema a “procedura ristretta”, con preselezione dei concorrenti in possesso dei requisiti di partecipazione previsti dal bando di gara e l’adozione del criterio dell’offerta economica-mente più vantaggiosa.

Questa impostazione, ad avviso del MIT, dovrebbe consentire anche una semplificazione dell’attività istruttoria in sede di valutazione delle offerte. Ciò, in particolare, nella misura in cui i bandi di gara potranno (rectius: dovranno) essere “calibrati” sulle specifiche esigenze di ciascuna realtà portuale.

Per quanto concerne la durata massima delle concessioni - posto che in base al “Nuovo Codice Appalti”[5] tale durata non può eccedere “il tempo necessario al recupero degli investimenti da parte del concessionario, individuato sulla base di criteri di ragionevolezza, insieme ad una remunerazione del capitale investito, tenuto conto degli investimenti necessari per conseguire gli obiettivi contrattuali specifici come risultante dal piano economico-finanziario” - tale durata viene indicativamente stabilita in quindici anni per contemperare le esigenze di tutela della sicurezza con i rischi operativi dei con-cessionari.

Il procedimento per l’individuazione del concessionario ed il rilascio della concessione

È innanzitutto previsto che, almeno 12 mesi prima della scadenza della concessione, l’Autorità Marit-tima competente per il rilascio del titolo, d’intesa con l’Autorità di Sistema Portuale e coinvolgendo le rappresentanze degli erogatori e degli utenti del servizio, definisca l’organizzazione base del servizio da mettere a gara (indicando, per esempio, il numero di rimorchiatori necessario e gli orari di servizio). In questo senso, si chiarisce espressamente come “la definizione dell’organizzazione del servizio costituisce il fondamento per la costruzione della strategia di gara”.

In questa fase, inoltre, l’Autorità Marittima è chiamata ad esaminare il rapporto tra fatturato medio dell’ultimo biennio e costo del servizio. Ciò allo scopo di verificare che non vi sia uno squilibrio tale da evidenziare la necessità di una riorganizzazione del servizio.

Per quanto concerne la pubblicazione del bando di gara, si rimanda alle disposizioni del “Nuovo Codice Appalti” (vedasi, in primis, gli articoli 72 e 73), salvo suggerire - data la complessità della materia - di indicare, nelle lettere di invito, un termine non inferiore a 30 giorni per la presentazione delle of-ferte.

Il bando di gara dovrà contenere, in particolare, le “griglie di valutazione” delle offerte (griglie che costituiscono il primo allegato alla circolare in esame e sulle quali torneremo quando ci occuperemo dei criteri di valutazione delle offerte).

Come già anticipato, ai fini dell’aggiudicazione viene stabilito il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, salva la facoltà dell’Amministrazione di non procedere ad alcuna aggiudicazione in mancanza di un’offerta adeguata. In quest’ultima ipotesi (così come in quella in cui non dovessero pervenire offerte), si applicherà la procedura negoziata prevista dall’art. 63, comma 6, del “Nuovo Codice Appalti”.

Seguono una serie di disposizioni di carattere tecnico/procedurale in merito allo svolgimento delle gare sulle quali - per ragioni di sinesi - non ci possiamo qui soffermare. Evidenziamo però un punto - rispetto alla documentazione che deve accompagnare le domande di partecipazione - che appare a nostro avviso rilevante. Tra i documenti richiesti, infatti, vi è anche “una dichiarazione che dia conto dell’esistenza o meno di una qualsiasi relazione, anche di fatto, che determini un collegamento o un controllo analoghi a quelli previsti dall’art. 2359[6] del codice civile rispetto ad un utente che detenga una posizione rilevante dal lato della domanda dei servizi di rimorchio in quel porto”.

La ratio di questa previsione, stando a quanto risulta dalla circolare, sarebbe quella di evitare che un eventuale legame - tra il concorrente/concessionario ed un utente con posizione dominante nell’ambito della domanda di servizio - possa incidere negativamente sul raggiungimento degli obiet-tivi di sicurezza che definiscono il servizio di rimorchio quale servizio pubblico di interesse generale.

In questa prospettiva le linee guida in commento raccomandano di considerare tali eventuali legami - sia in sede di valutazione delle offerte sia nel corso dell’esecuzione del contratto di concessione -verificando in particolare, in questo secondo caso, che venga effettivamente assicurata la parità di trattamento degli utenti da parte del concessionario.

Trattasi di una disposizione che potrebbe suscitare qualche perplessità nella misura in cui essa stessa parrebbe poter potenzialmente violare il principio della parità di trattamento (pensiamo alla posizio-ne del concorrente che aspira ad ottenere la concessione e viene di conseguenza “attenzionato” sotto questo peculiare profilo). Posto che già esistono norme e poteri per evitare abusi o condotte scor-rette del concessionario, questa previsione potrebbe apparire ultronea rispetto alla disciplina dettata dalla circolare in esame.

Con riferimento, infine, alla fase “conclusiva” del procedimento di gara, si prevede che la Commissione giudicatrice debba provvedere, in seduta pubblica, all’apertura delle buste contenenti la do-cumentazione amministrativa ed al loro esame, nonché all’apertura delle buste con le offerte tecni-che (che saranno invece poi valutate in sedute riservate). Sempre in seduta pubblica, il presidente della Commissione dà lettura dei punteggi assegnati alle offerte tecniche ed apre le buste contenenti le offerte economiche, attribuendo gli ulteriori punteggi del caso ai fini della graduatoria finale e della aggiudicazione provvisoria.

La Commissione trasmette quindi l’atto di individuazione del miglior offerente e tutti i documenti di gara al Capo del compartimento marittimo onde consentirgli di svolgere le verifiche necessarie all’aggiudicazione definitiva. A seguito dell’aggiudicazione definitiva, si procede al rilascio dell’atto di concessione. Tale atto verrà infine trasmesso alla Corte dei Conti per la registrazione e, successiva-mente, il concessionario verrà immesso in servizio (previo versamento - inter alia - di una quota par-te del canone annuo e della polizza assicurativa). Nel momento dell’immissione in servizio del nuovo concessionario entrerà in vigore anche il provvedimento tariffario che il Capo del Compartimento marittimo avrà a tal fine predisposto.

Dopo questa introduzione, nel prossimo numero del nostro Shipping and Transport Bulletin approfondiremo, in particolare, i requisiti di partecipazione alle gare ed i criteri di valutazione delle offerte previsti dalle nuove linee guida per il rilascio delle concessioni per l’esercizio del servizio di rimorchio portuale.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.

Per ulteriori informazioni contattare Simone Gaggero.

[1]Circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 11 del 19.03.2019.

[2]Decreto Legislativo 18.04.2016, n. 50.

[3]In primis, come vedremo, la Circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 13961 del 19.12.2013.

[4]Costi che sarebbero prevalentemente fissi e semi-fissi (vedasi il capitale investito ed il costo del personale) più che va-riabili (come il carburante).

[5]Art. 168, comma 2.

[6]Ai sensi dell’art. 2359 c.c. “Sono considerate società controllate: (1) le società in cui un'altra società dispone della mag-gioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria; (2) le società in cui un'altra società dispone di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria; (3) le società che sono sotto influenza dominante di un'altra società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa. Ai fini dell'applicazione dei numeri 1) e 2) del primo comma si computano anche i voti spettanti a società controllate, a società fiduciarie e a persona interposta: non si computano i voti spettanti per conto di terzi. Sono considerate collegate le società sulle quali un'altra società esercita un'influenza notevole. L'influenza si presume quando nell'assemblea ordinaria può essere esercitato almeno un quinto dei voti ovvero un decimo se la società ha azioni quotate in mercati regolamentati”.

Quanto sopra nonostante a livello europeo già da tempo non vi fossero dubbi in merito alla natura di impresa degli enti di gestione dei porti.

In Italia, infatti, eravamo rimasti ancorati al dato formale per cui - ai sensi della Legge 84/94 - le AdSP sono qualificate come enti pubblici non economici cui la predetta legge conferisce soltanto funzioni di “enti regolatori”, precludendo loro la possibilità di svolgere attività portuali.

Sul punto, fino ad oggi, si potevano annoverare precedenti significativi, benché riguardanti fattispe-cie che non riguardavano le AdSP: si ricorda, ad esempio, la sentenza della Corte di Cassazione a Se-zioni Unite, con cui è stata riconosciuta la natura di impresa dell’Agenzia del Territorio rispetto all’attività di fornitura di servizi, consulenze e collaborazioni a terzi [1]. Il Tribunale di Genova ha corret-tamente richiamato tale precedente per evidenziare come “la nozione di impresa, nell'ambito del diritto comunitario della concorrenza, abbraccia qualsiasi entità che eserciti un'attività economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle modalità di finanziamento”.

In altri termini, secondo il principio affermato dalla Suprema Corte (e fatto proprio anche dal Tribu-nale di Genova), la nozione di impresa sarebbe di carattere più economico che giuridico, con la con-seguenza che il suo tratto caratteristico starebbe nell’esercizio organizzato e duraturo di un’attività economica sul mercato, a prescindere da come il soggetto che svolge detta attività sia formalmente qualificato. In questa prospettiva risulterebbe dunque irrilevante la qualifica formale di ente pubblico non economico.

Questa impostazione è quella già seguita dalla Corte i Giustizia dell’UE, la quale aveva già chiarito che:

• “la nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, a pre-scindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento, e che co-stituisce un’attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato” [2];
• “la circostanza che un ente disponga, per l’esercizio di una parte delle proprie attività, di pre-rogative dei pubblici poteri non impedisce, di per sé sola, di qualificarlo come impresa ai sensi del diritto comunitario della concorrenza per il resto delle sue attività economiche (...)” [3].

Stabilito dunque che la qualifica di ente pubblico non economico non può rappresentare di per sé un ostacolo al riconoscimento delle AdSP come imprese, non resterebbe che capire se le AdSP svolgano o meno un’attività economica.

In questo senso è utile rifarsi nuovamente (seguendo il ragionamento del Tribunale di Genova) al co-stante orientamento della Commissione Europea, secondo il quale le Autorità di Sistema Portuale svolgono attività economica e sono qualificabili come imprese. Secondo la Commissione UE, infatti, “lo sfruttamento commerciale di infrastrutture portuali e la costruzione di simili infrastrutture ai fini di sfruttamento commerciale costituiscono attività economiche”  [4]. 

La stessa Commissione ha poi precisato che le Autorità di Sistema Portuale esercitano un’attività economica in quanto “rilasciano concessioni o autorizzazioni (uso di un bene dietro pagamento di un canone) a imprese (generalmente) private per l’impiego commerciale del bene (infrastruttura portuale di base) e la fornitura di servizi (ad esempio carico, scarico, pilotaggio, traino) a compagnie di navigazione” [5].

Alla luce di tutto quanto precede, il Tribunale di Genova ha ritenuto che un’AdSP possa (rectius debba) essere considerata un’impresa ai fini della normativa antitrust rispetto all’attività di concessione dietro corrispettivo di aree.

A ciò si aggiunga che - sul mercato del rilascio delle concessioni dietro pagamento di un corrispettivo - l’AdSP occupano evidentemente una posizione dominante, essendo di fatto monopoliste ex lege e più precisamente è stato ritenuto che la rilevanza a livello pratico della sentenza qui commentata non è di poco conto.

Come noto, infatti, la legge 287/1990, vieta alle imprese in posizione dominante di abusare di tale posizione, essendo al contrario gravate (come afferma il Consiglio di Stato [6]), da una “speciale responsabilità” che impone loro – in particolare – di astenersi da comportamenti che potrebbero avere un effetto distorsivo della concorrenza.

Tanto è vero che il caso deciso con la sentenza in commento aveva ad oggetto proprio il ricorso di un concessionario che riteneva di essere stato discriminato dall’AdSP nella misura in cui quest’ultima aveva realizzato una serie di interventi infrastrutturali a vantaggio di un concessionario concorrente (pur avendo ricevuto le stesse richieste di intervento anche dal concessionario attore). Secondo la tesi di quest’ultimo, quindi, la AdSP avrebbe tenuto una condotta discriminatoria tale da alterare in-giustificatamente gli equilibri concorrenziali all’interno del porto.

Questa sentenza del Tribunale di Genova potrebbe quindi rappresentare uno strumento in più nelle mani dei concessionari per far valere i propri diritti ed opporsi a condotte delle AdSP che potrebbero apparire discriminatorie o comunque lesive dei principi della concorrenza.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.

Per ulteriori informazioni contattare Alberto Torrazza o Ekaterina Aksenova.

[1]Corte di Cassazione, Sezioni Unite, sentenza n. 30175 del 30/12/2011

[2]Vds. Corte di Giustizia, causa C-35/96, Commissione/Italia, punto 36

[3]Sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 1° luglio 2008, causa C-49/07, MOTOE c. Stato Ellenico, punto 25.

[4]Vds. decisione della Commissione Europea Aiuti di Stato SA.38399 (2018/E) – Tassazione dei Porti in Italia. Per un com-mento sulla vicenda vds. Shipping & Transport Bulletin giugno – luglio 2018

[5]Vds. decisione della Commissione Europea Aiuti di Stato SA.38399 (2018/E) – Tassazione dei Porti in Italia. Per un com-mento sulla vicenda vds. Shipping & Transport Bulletin giugno – luglio 2018

[6]Consiglio di Stato, sentenza n. 1673 del 8 aprile 2014.

Trattasi, segnatamente, dei tre parametri che riportiamo qui di seguito per pronto riferimento:

• e) “piano occupazionale, comprendente anche le indicazioni sull’utilizzo della manodopera temporanea”;
• f) “capacità di assicurare una adeguata continuità operativa del porto”;
• g) “sostenibilità e impatto ambientale del progetto industriale proposto, livello di innovazione tecnolo-gica e partenariato industriale con università e centri di ricerca contenuti nel programma di attività”.

Per quanto concerne il parametro sopra indicato sub lettera e), osserviamo in primo luogo come lo stesso faccia riferimento ad un tema (quello occupazionale) che - attesi i suoi evidenti profili di inte-resse pubblico - da sempre riveste una preminente rilevanza in tutti i procedimenti amministrativi di rilascio e/o rinnovo di concessioni ed autorizzazioni in ambito portuale.

Il parametro in parola richiama poi espressamente anche il tema del ricorso, da parte dell’aspirante concessionario, alla manodopera temporanea. La ratio di questo richiamo parrebbe riconducibile, in particolare, alla disposizione di cui all’art. 17, comma 15 bis, della Legge 84/94 [1]. In base a tale dispo-sizione, infatti, le Autorità di Sistema Portuale (“AdSP”) possono destinare una quota delle proprie entrate (derivanti dalle tasse a carico delle merci sbarcate ed imbarcate) al finanziamento della for-mazione o al ricollocamento del personale delle imprese di fornitura del lavoro portuale temporaneo. In un momento storico in cui molte di tali imprese sono in crisi e parrebbero destinate a ridimensio-narsi, anche in considerazione dello sviluppo tecnologico che oggi mira a rendere quasi completa-mente automatizzati i terminal (con conseguente riduzione del fabbisogno di manodopera da parte dei terminalisti), appare logico che le AdSP siano interessate a valutare quanto i progetti imprendito-riali presentati dagli aspiranti concessionari siano in grado di “aiutare” le predette imprese, fornendo occasioni di lavoro al loro personale.

Sempre con riferimento al tema occupazionale, pare infine opportuno ricordare anche la rilevanza delle norme dettate dal Regolamento UE 2017/352 (vds. in particolare l’art. 9.3) in relazione alla c.d. “clausola di salvaguardia”. Tale clausola, che riportiamo in nota per pronto riferimento [2], consente in sostanza all’ente di gestione di un porto, in ipotesi di “cambio” del concessionario, di esigere che i di-ritti e gli obblighi del concessionario uscente - derivanti da un contratto di lavoro ed esistenti alla data del “cambio” - siano trasferiti in capo al concessionario subentrante.

Relativamente al parametro sopra indicato sub lettera f), invece, notiamo come questi parrebbe riferirsi, in particolare, alle ipotesi in cui il piano operativo presentato dall’aspirante concessionario preveda l’esecuzione di lavori e sia quindi diretto a privilegiare le istanze (ed i relativi progetti alle stesse sottese) che riducano al minimo l’interruzione delle attività portuali e le interferenze dei predetti lavori con la corretta operatività del porto.

In questo senso, il parametro in parola potrebbe apparire anche come uno “strumento” per favorire in qualche modo gli attuali concessionari. Se è vero che non si può più parlare di un “diritto di insistenza” (anche perché ampiamente censurato a livello unionale), infatti, è altrettanto vero che questo criterio parrebbe poter avvantaggiare le imprese già concessionarie, rispetto alle quali non si porrebbero problematiche di continuità operativa. Il parametro in esame, pertanto, appare legittimo a condizione che non sia “strumentalizzato” in modo tale da riportare in vita - in pratica - il predetto di-ritto d’insistenza.

Venendo, infine, al parametro sopra indicato sub lettera g), rileviamo come si tratti di un parametro - dal contenuto molto ampio - che fa riferimento ad una serie di elementi in un certo senso “nuovi” o, meglio, che fino ad oggi non erano probabilmente mai stati “formalizzati” in maniera unitaria in una specifica disposizione.

Tali elementi possono ritenersi effettivamente interessanti rispetto al perseguimento dell’interesse pubblico. Pensiamo in primis ai profili di carattere ambientale, che certamente investono la sfera dell’interesse pubblico. In questa prospettiva supporremmo potrebbero essere positivamente valutati, ad esempio, progetti che prevedano soluzioni “green” per quanto riguarda le concrete modalità di esercizio delle attività portuali (utilizzo di mezzi di ultima generazione in grado di ridurre al minimo l’impatto ambientale, ricorso a fonti di energia rinnovabili, elettrificazione della banchina, impiego di mezzi elettrici, ecc.).

Anche il richiamo alle prospettive di innovazione tecnologica potrebbe in questo senso risultare in effetti coerente con una logica di perseguimento dell’interesse pubblico, tanto più in un contesto - come quello odierno - in cui l’innovazione tecnologica (anche in ambito portuale) parrebbe peraltro sensibile anche all’esigenza di una maggior tutela dell’ambiente. In questo scenario, la circolare in esame enfatizza tale esigenza di tutela anche “premiando” quei concessionari che stipulino accordi di partenariato con centri di ricerca ed università per accelerare il processo di innovazione tecnologica nelle realtà portuali.

Abbiamo quindi esaurito questa disamina dei parametri forniti dal MIT alle AdSP per stabilire criteri, tecnici ed economici, da utilizzare in sede di comparazione tra istanze concorrenti per il rilascio e/o il rinnovo delle concessioni demaniali marittime ex art. 18 della Legge 84/94.

Non resta dunque che vedere come tali criteri verranno in concreto implementati dalle AdSP, ricor-dando come - per garantire la trasparenza e l’imparzialità dell’azione amministrativa - tali criteri (ed i punteggi relativi a ciascuno di essi) dovranno essere resi noti dalle AdSP prima di avviare i procedi-menti di comparazione tra istanze concorrenti.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.

Per ulteriori informazioni contattare Simone Gaggero.

[1]“Al fine di sostenere l'occupazione, il rinnovamento e l'aggiornamento professionale degli organici dell'impresa o dell'agenzia fornitrice di manodopera, l'Autorità di sistema portuale può destinare una quota, comunque non eccedente il 15 per cento delle entrate proprie derivanti dalle tasse a carico delle merci sbarcate ed imbarcate, al finanziamento della formazione, del ricollocamento del personale, ivi incluso il reimpiego del personale inidoneo totalmente o parzialmente allo svolgimento di operazioni e servizi portuali in altre mansioni, e delle misure di incentivazione al pensionamento dei lavoratori dell'impresa o dell'agenzia di cui al presente articolo. Al fine di evitare grave pregiudizio all'operatività del porto, le Autorità di sistema portuale possono finanziare interventi finalizzati a ristabilire gli equilibri patrimoniali dell'impresa o dell'agenzia fornitrice di manodopera nell'ambito di piani di risanamento approvati dall'Autorità stessa”.

[2]“Qualora l’aggiudicazione di un contratto di concessione o di un appalto pubblico determini un cambiamento di prestatore di servizi portuali, l’ente di gestione del porto, o l’autorità competente, può esigere che i diritti e gli obblighi del prestatore di servizi portuali uscente derivanti da un contratto di lavoro, o da un rapporto di lavoro definito dalla legislazione nazionale, ed esistenti alla data del cambiamento siano trasferiti verso il nuovo prestatore di servizi portuali. In tal caso, al personale impiegato dal prestatore di servizi portuali uscente sono concessi gli stessi diritti che tale personale avrebbe potuto rivendicare nel caso di un trasferimento di imprese a norma della direttiva 2001/23/CE”.

Ricordiamo come, a mezzo di tale circolare, il MIT – ravvisata la necessità di individuare “criteri oggettivi, adeguati e puntuali” per la valutazione delle predette istanze da parte delle AdSP – abbia dettato i criteri, tecnici ed economici, che stiamo esaminando.

In particolare, nei precedenti numeri della nostra newsletter avevamo commentato i primi tre criteri enunciati dalla circolare in esame, che riguardano, in particolare, (i) il “grado di coerenza con il Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica e degli altri strumenti di pianificazione e pro-grammazione nazionale vigenti nel settore”, (ii) la “capacità di assicurare le più ampie condizioni di ac-cesso al terminal per gli utenti e gli operatori interessati” e (iii) la “natura e rilevanza degli investimenti infrastrutturali e sovrastrutturali quali impianti, attrezzature e tecnologie finalizzate allo sviluppo della produttività portuale, alla tutela dell’ambiente, sia in termini di “safety” che di “security”, compresa la valutazione del finanziamento pubblico/privato utilizzato”.

Oggi vediamo dunque il quarto criterio indicato dal MIT che, ferma restando l’importanza di quelli finora esaminati e di quelli che ancora ci restano da esaminare, parrebbe senz’altro essere in concreto uno dei più rilevanti in sede di comparazione tra istanze concorrenti.

Il criterio in parola, infatti, fa riferimento agli “obiettivi di traffico e di sviluppo della logistica portuale e retroportuale e della modalità ferroviaria”.

Al riguardo, possiamo svolgere le seguenti considerazioni.

Anzitutto, con riferimento agli obiettivi di traffico e di sviluppo della logistica, sia a livello portuale, sia a livello retroportuale, notiamo in primo luogo come si tratti di un parametro di evidente rilevanza pratica sotto diversi profili.

Come è noto, infatti, sono i traffici a sostenere finanziariamente un determinato scalo portuale e quindi, di fatto, anche le AdSP. Ciò, con particolare riguardo alla cd “tassa portuale”(relativa alle merci imbarcate e sbarcate) [1].

Per cui, ad un maggiore volume di traffico in un determinato porto corrispondono maggiori entrate a beneficio del medesimo e, quindi, dell’AdSP competente in quanto soggetto ultimo benefeciario del gettito prodotto dalla tassazione sulle merci in arrivo in quel determinato scalo portuale.

Va da sé che maggiori saranno le entrate per un’AdSP, maggiori saranno le capacità di quest’ultima di effettuare investimenti in grado di rendere ancora più attrattivo il proprio scalo (tanto per i potenziali concessionari quanto per i potenziali utenti) in quello che potrebbe definirsi come un vero e proprio circolo virtuoso.

Discorso analogo vale per la logistica che, essendo funzionale alla filiera del trasporto, contribuisce a migliorare la competitività del sistema produttivo e quindi favorisce la crescita dei traffici.

La seconda considerazione, invece, concerne il riferimento alla modalità ferroviaria.

Si tratta a nostro avviso di una “good news” per i terminalisti, in quanto parrebbe lasciare intendere una maggior attenzione da parte del MIT e delle AdSP verso i collegamenti ferroviari che, sempre nella sopracitata ottica di sviluppo dei traffici, rappresentano un elemento potenzialmente decisivo.

Sappiamo infatti come i collegamenti ferroviari siano strategici, se non addirittura vitali, per un porto ed in particolare per i terminalisti che vi operano.

Certo, occorre comprendere in che termini l’aspirante concessionario potrebbe essere sicuro di “intervenire” o quantomeno “incidere” sul traffico ferroviario nel porto in cui opera, data talvolta le effettive difficoltà nell’accesso o nella fruizione del servizio ferroviario.

Occorre dunque tentare di “decifrare” questo riferimento. A nostro avviso, esso si potrebbe anche interpretare nel senso che l’istanza proposta dall’aspirante terminalista concessionario possa essere in grado, tra le altre cose, di favorire il traffico ferroviario mediante l’attuazione di programmi di investimento che permettano di valorizzare il trasporto su ferro.

Al riguardo notiamo poi come – al di là dei vantaggi logistici ed operativi – ci possano essere anche legittime ragioni legate ai congestionamenti del traffico automobilistico (e quindi anche a profili ambientali) tali da “indurre” a tentare di trasferire quote crescenti di merce dalla strada alla ferrovia.

Ecco allora che, in questo senso, le AdSP parrebbero chiamate a considerare positivamente, in sede di comparazione tra istanze concorrenti, la valorizzazione dei collegamenti ferroviari e quindi tutti gli investimenti e i programmi diretti ad agevolare il trasporto su ferro.

Continueremo nei prossimi numeri di questa newsletter la nostra analisi della circolare del MIT, andando ad esaminare gli ultimi tre parametri di valutazione, che, anticipiamo, verteranno rispettivamente sul piano occupazionale, sulla capacità di assicurare un’adeguata continuità operativa al porto e sulla sostenibilità e l’impatto ambientale del progetto industriale proposto dall’istante.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.

Per ulteriori informazioni contattare Simone Gaggero.

[1] Disciplinata dal DPR 107/2009.

IWT, together with road and rail, is one of the three main modes of land transport.

In Europe there are more than 200 inland ports, with more than 37,000 kilometres of waterways^[1]. Half of Europe’s population lives close to the coast or to an inland waterway. An important number of European industrial centres can be reached by inland navigation. The Rhine-Danube network alone, with a length of 14 360 km, represents nearly half of the inland waterways of international importance.

The advantages of inland waterway transport are numerous. IWT is a safe mode of transport with low costs, a lot of spare capacity, no congestion, low noise levels and low energy consumption and a low carbon footprint. Barges and pushed barges can transport more and heavier goods per distance unit (tkm) than any other type of land transport and has a significant role to play in reducing road and rail traffic.

Figure 1 - Source ECA Special Report - Inland Waterway Transport in Europe

The cost of water transport is competitive and the unit cost decreases over long distances. As inland waterway transport is slower than road transport, it is commonly used for goods that do not require fast delivery times, such as metal ores, agricultural products, coke and refined petroleum products, coal and crude petroleum. In the last few years there has also been an increase in container transport, especially in the Rhine basin.

One of the long-term objectives of EU policy is to shift traffic from roads to more environmentally friendly transport modes, such as inland waterway transport, with the idea of helping to reduce pollution and increase transport safety. IWT is, in fact, a sustainable alternative to road, with a smaller carbon footprint and a significant reduction in air pollution. Some of Europe’s largest seaports already use inland waterways to tackle increasing congestion and the lack of rail capacity (e.g. Rotterdam, Antwerp and Hamburg).

The European Commission aims to create more favourable conditions for the further development of the IWT, so as to encourage more companies to use this transport mode. In 2006, the European Commission adopted the NAIADES programme. The implementation of NAIADES is supported by the implementation platform PLATINA.

In 2013, the NAIADES programme was updated with the adoption of NAIADES II^[2]. This programme was aimed at promoting inland navigation through: (i) new infrastructure, including filling-in missing links, clearing important bottlenecks and port development; (ii) innovation, including the review of the River Information Services; (iii) market development; (iv) environmental quality, through the reduction of vessel emissions; (v) a skilled workforce and quality jobs; and (vi) integration of IWT into the multimodal logistic chain.

The NAIADES II programme runs until 2020 and is to be implemented by the European Commission, the Member States and the industry itself.

The NAIADES project is supported by the PLATINA project. The PLATINA project has received €8.5 million in funding from the European Commission. This project was implemented in order to provide technical and organizational assistance, by ensuring active participation of key industrial stakeholders, associations and Member States administrations. The PLATINA project is also working on further develop the River Information Services (RIS), which is a modern traffic management system enhancing electronic data transfer between water and shore through in-advance and real-time exchange of information.

The European Commission helps funding and financing IWT development through different programmes, such as the Connecting Europe Facility, Horizon 2020, the European Fund for Strategic Investments and the Cohesion policy.

The European Court of Auditors (hereinafter “ECA”) has carried out an analysis of the work done so far by the EU. A Special Report^[3] shows that the EU tried to implement certain strategies, aimed at eliminating infrastructure bottlenecks that should have been key for the development of inland navigation in Europe. The Report also shows that the goal of shifting traffic from roads and rail to inland waterway transport and improving navigability is yet to be achieved. ECA noted that, between 2001 and 2012, the modal share of inland waterway transport did not increase substantially, remaining at around 6%.

In order to address the difficulties encountered by the Commission in implementing IWT policy, the ECA concluded that, the European Commission and Member States should agree on specific and achievable objectives and precise milestones that should be aimed at eliminating bottlenecks on corridors within the framework of the Connecting Europe Facility. The efforts of the Commission should also take into consideration the TEN-T^[4] objective of completing the core network by 2030, the availability of funds at EU and Member State levels and the political and environmental considerations in relation to building new (or upgrading existing) inland waterway infrastructures.

The ECA recommends that the Member States should prioritize IWT projects which are on the TEN-T corridors, rivers or river segments that provide the greatest and most immediate benefits for improving inland waterway transport.

However, none of the projects set quantitative targets to be achieved. Today it appears that the only document that has set quantitative targets for inland waterway transport is the “Danube strategy”. The Danube Strategy, which obviously has a limited geographical scope, envisages increasing the cargo transport on the river by 20% in 2020 compared to 2010. This goal should be pursued by putting in place both national actions and cross-border co-ordination procedures, in order to respond to the challenges and re-establish optimal and safe navigation conditions.

The work carried until now and that must be carried out in the following years, by both the EU and the Member States is extremely important for an environmentally friendly development of the transport sector in Europe. All the stakeholders should be interested and partake in the development of this transport mode.

In this article we hope we have provided the framework for EU policy on inland waterway transport. In subsequent articles we will look at a number of the legal issues that arise, in particular, concerning the particularities of river transport contracts and the litigation of river transport contracts.

The content of this article is only for information and does not constitute professional advice.

For further information contact Ekaterina Aksenova.

^[1]See www.inlandports.eu

^[2]COM (2013) 623 final of 10 September 2013, “Towards quality inland waterway transport Naiades II”

^[3]European Court of Auditors, Special Report, Inland Waterway Transport in Europe: no significant improvements in modal share and navigability conditions since 2001, Luxembourg, 2015

^[4]The Trans-European Transport Network (TEN-T) is a European Commission policy directed towards the implementation and development of a Europe-wide network of roads, railway lines, inland waterways, maritime shipping routes, ports, airports and rail-road terminals. The 2013 TEN-T Guidelines were adopted in the form of a Regulation and therefore are binding for the Member States. In order to prioritize waterways within the TEN-T network, the new Connecting Europe Facility and TEN-T guidelines of 2013 established a core and a comprehensive network, which Member States have a legal obligation to complete by 2030 and by 2050 respectively. However, for inland waterways there is no difference between the core and the comprehensive network, which does not help with prioritization within the waterways.

Il tema che intendiamo affrontare - come sempre in termini pratici - è quello relativo agli obblighi di custodia che potrebbero gravare o non gravare sulla struttura ove viene ormeggiata un’imbarcazione.

Il problema si pone innanzitutto nei casi in cui non sia stato sottoscritto un contratto di ormeggio op-pure questo nulla preveda in merito ad un eventuale servizio di custodia. Tuttavia, come vedremo, in determinate circostanze potrebbero sorgere dei dubbi anche in presenza di un contratto che escluda espressamente la sussistenza di un obbligo di custodia a carico della struttura portuale.

Iniziando ad esaminare il contesto normativo, notiamo subito come - nel nostro ordinamento - il contratto di ormeggio sia un contratto c.d. “atipico” a livello legislativo, vale a dire privo di una specifica disciplina normativa, pur essendo al contrario assolutamente “tipico” nella nautica da diporto dato il suo ampio utilizzo.

In Italia, la dottrina e la giurisprudenza si sono dunque adoperate, anche attraverso l’esame delle prassi e dei regolamenti adottati dagli operatori, al fine di definire il contratto di ormeggio e ricostruirne la disciplina giuridica.

La giurisprudenza^[1] è giunta così ad individuare un contenuto minimo essenziale del contratto di ormeggio, rappresentato della messa a disposizione di una porzione di specchio acqueo per l’ormeggio di un’imbarcazione, al quale possono poi affiancarsi altri contenuti eventuali aventi ad oggetto ulteriori prestazioni, tra le quali - in particolare - la custodia del natante.

Questo orientamento parrebbe oggi prevalere rispetto ad un diverso orientamento^[2] che tende invece ad assimilare il contratto di ormeggio alla locazione o al deposito a seconda del contenuto del contratto che - di volta in volta - viene in concreto sottoscritto dalle parti. Secondo quest’ultimo orientamento, in pratica, il contratto d’ormeggio si potrebbe ricondurre alla locazione ogniqualvolta il suo oggetto sia “limitato” alla messa a disposizione del posto barca (per la semplice sosta dell’unità, senza ulteriori prestazioni), mentre sarebbe riconducibile al deposito ogniqualvolta dia luogo all’affidamento dell’imbarcazione agli addetti della struttura portuale.

A prescindere dall’adesione ad uno o all’altro degli orientamenti sopra citati, però, è un fatto come - nella realtà - l’interesse dell’armatore non sia quasi mai solo quello di utilizzare lo spazio acqueo, bensì anche quello di poter disporre di strutture ed attrezzature per il ricovero della propria barca, la sua manutenzione, la somministrazione di forniture quali acqua ed energia elettrica e, soprattutto, quello di avere la garanzia che il gestore del porto vigili sull’unità, ovvero - appunto - la custodisca^[3].

Ma quando non viene sottoscritto alcun contratto di ormeggio o quando il contratto nulla prevede in merito alla custodia dell’unità, tale obbligazione deve ritenersi sussistere o no?

Per rispondere a questo quesito, la giurisprudenza prevalente^[4] parrebbe aver elaborato dei criteri sulla base dei quali sarebbe possibile dedurre l’assunzione o meno dell’obbligo di custodia da parte della struttura portuale. Vediamo dunque, in breve, alcuni di questi criteri:

• in primo luogo, vi sarebbe obbligo di custodia ogniqualvolta sia previsto un servizio di guardiania fissa presso la struttura portuale e si tratti di imbarcazioni di piccolo cabotaggio, prive quindi di equipaggio a bordo;
• potrebbe ritenersi “provato” l’obbligo di custodia anche nel caso in cui - nell’immediatezza di un sinistro - il personale della struttura portuale intervenga prontamente per evitare danni alle imbarcazioni (che in questo senso parrebbero dunque affidate appunto alla custodia della struttura);
• posto che durante la stagione invernale l’utilizzazione del posto barca avviene di norma in maniera “statica”, vale a dire per assicurare all’imbarcazione uno stabile ricovero e consentire lo svolgimento dei necessari lavori di manutenzione, durante tale stagione sarebbe legittimo ritenere l’unità affidata alla custodia della struttura portuale.

Da segnalare come in giurisprudenza[5] si sia giunti persino ad affermare che - qualora un contratto d’ormeggio preveda, da un lato, un servizio di sorveglianza diurno e notturno e, dall’altro lato, che tale servizio non comporti l’assunzione di alcun obbligo di custodia - la contraddizione tra queste due clausole debba risolversi nel senso che la custodia dell’unità rientri nell’ambito delle prestazioni offerte.

Come si evince da quanto appena osservato, quindi, l’interpretazione di un contratto di ormeggio - relativamente al tema della custodia, che di norma ne rappresenta l’aspetto più critico - parrebbe non esaurirsi nell’esame delle clausole contrattuali (sempre che un contratto sia stato concluso), imponendo al contrario anche un’analisi del contesto di fatto in cui ci si trova.

Suggeriamo dunque - tanto agli operatori quanto agli appassionati - di tenere a mente le indicazioni che provengono dalla giurisprudenza onde evitare brutte sorprese nel malaugurato caso in cui dovesse verificarsi un sinistro mentre l’unità si trova ormeggiata in banchina.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.

Per ulteriori informazioni contattare Simone Gaggero.

[1] Vedasi, tra le altre, Corte di Cassazione, 01.06.2004, n. 10484.

[2] Vedasi, tra le altre, Corte di Cassazione, 03.04.2007, n. 8224.

[3] Non sono mancate, infatti, pronunce che hanno ritenuto la vigilanza e la sicurezza dell’approdo persino coessenziali al sinallagma del contratto di ormeggio (vds. Corte di Appello di Trieste, 28.07.1999).

[4] Vedasi, in particolare, la già citata Corte di Cassazione, 01.06.2004, n. 10484

[5] Tribunale di Trieste, 05.04.2006, n. 357.

Va tuttavia osservato come non tutti i porti italiani dispongano di un piano regolatore e come – da un porto all’altro – tali piani possano concretizzarsi tanto in complessi e dettagliati documenti quanto in una semplice planimetria del porto con l’indicazione delle varie destinazioni d’uso delle relative aree.

Questa differenziazione tra porti con piani regolatori più o meno articolati (per non parlare dei porti del tutto privi di un piano regolatore) potrebbe avere un impatto – come è facile intuire – sulla contesa concorrenziale tra imprese che, operando in porti differenti con piani regolatori più o meno stringenti, potrebbero avere maggiori o minori difficoltà nell’eventualità di dover adeguare le proprie attività ai mutamenti del mercato.

È chiaro, infatti, che laddove un piano regolatore si presenti meno strutturato e dunque più flessibile, un’impresa potrebbe avere maggiori chances di variare la propria attività pur continuando ad operare nella medesima area del porto (per quanto contraddistinta da una determinata destinazione d’uso).

Come insegna una recente sentenza del TAR Toscana [1], infatti, il Piano Regolatore Portuale rappresenta “più che uno strumento di pianificazione, un atto generale di programmazione col quale l’Amministrazione stabilisce regole, criteri e modalità di utilizzazione delle aree portuali”.

Quanto sopra allo scopo di ottimizzare lo svolgimento delle attività portuali, “funzionalizzando” e “specializzando” le varie aree del porto per valorizzarne al massimo le potenzialità, in una prospettiva di miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza nell’utilizzo degli spazi demaniali, nonché di sviluppo dei traffici.

In questo senso, il TAR Toscana ha evidenziato proprio come una distinzione funzionale delle varie aree del porto, pur potendo parzialmente limitare le possibili iniziative economiche delle imprese portuali, sia in realtà strumentale al perseguimento dell’interesse generale (e dunque anche di dette imprese) rappresentato dal raggiungimento di migliori livelli di efficienza nella movimentazione delle merci e dalla conseguente possibilità di ulteriore crescita dei traffici.

Sulla funzione del Piano Regolatore Portuale, inoltre, si era già espresso anche il Consiglio di Stato[2], affermando che tale documento “costituisce pur sempre un atto generale di programmazione con cui la p.a. dispone le regole e fissa i criteri e le modalità per la futura utilizzazione del porto; tale atto vincola, limitandone la discrezionalità, la stessa amministrazione la quale non può, senza valide ragioni e motivatamente, discostarsene”.

Alla luce della sopra citata giurisprudenza e considerati i fisiologici mutamenti del mercato, pare dunque legittimo chiedersi se un porto si possa (rectius: si debba) considerare “ingabbiato” dalle destinazioni d’uso delle proprie aree previste dal piano regolatore vigente.

La risposta è, per fortuna, negativa. L’ente di gestione può, qualora ricorrano esigenze di modifica dell’originario assetto produttivo del porto, attivare appositi strumenti per modificare un Piano Regolatore Portuale e – in tal modo – variare eventualmente anche le destinazioni d’uso delle aree portuali.

In particolare, il già citato art. 5 della Legge 84/94 prevede la possibilità di modificare un Piano Regolatore Portuale mediante gli strumenti della variante-stralcio e dell’adeguamento tecnico funzionale (“ATF”).

La variante-stralcio, pur non comportando modifiche infrastrutturali o funzionali degli obiettivi e/o delle strategie del piano regolatore, determina modifiche sostanziali dello stesso.

L’ATF è invece lo strumento previsto dalla legge italiana per “le modifiche che non alterano in modo sostanziale la struttura del piano regolatore di sistema portuale in termini di obiettivi, scelte strategiche e caratterizzazione funzionale delle aree portuali” (art. 5, comma 5, Legge 84/94).

Le Linee Guida per la redazione dei Piani Regolatori pubblicate dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nel marzo 2017 chiariscono come una modifica non sostanziale in termini funzionali possa ravvedersi, per esempio, allorquando sia necessario inserire una destinazione d’uso in una specifica area portuale, già caratterizzata da una funzione. In queste ipotesi, dunque, è l’ATF lo strumento cui ricorrere.

Ciò che qui preme ricordare è come la variazione del Piano Regolatore Portuale sia sottoposta a precise regole procedurali, per le quali il nostro ordinamento traccia norme precise e inderogabili

Quanto sopra anche per garantire le imprese che – sulla scorta delle previsioni di un determinato PRP – effettuano o hanno effettuato ingenti investimenti confidando appunto nella validità delle prescrizioni dettate dallo strumento pianificatorio che ci occupa.

Per fare un esempio pratico, è chiaro come un’impresa potrebbe decidere di investire grandi capitali per intraprendere un’attività in una determinata area portuale sul presupposto che tale area - secondo le previsioni del PRP - sia l’unica destinata allo svolgimento di tale attività. Qualora il PRP venisse poi variato in via surrettizia senza ricorrere ai sopra citati strumenti all’uopo previsti dall’ordinamento, gli investimenti di detta impresa potrebbero venire ingiustamente vanificati.

Anche in una prospettiva di sviluppo della industry, pertanto, è importante che gli investimenti vengano tutelati e che – di conseguenza – le imprese possano effettivamente fare affidamento sulle previsioni di un PRP senza il timore che tali previsioni vengano poi surrettiziamente variate.

In altri termini: se è vero che un piano regolatore può essere modificato e – di conseguenza – può essere variata la destinazione d’uso di un’area portuale, è altrettanto vero che tale modifica/variazione può essere implementata soltanto attraverso i sopra citati strumenti della variante-stralcio e dell’ATF, nel rispetto delle procedure all’uopo previste dalla legge.

Quanto sopra significa che non sono ammissibili variazioni surrettizie o asseritamente giustificate da una presunta interpretazione estensiva delle previsioni di un Piano Regolatore Portuale, dovendosi sempre necessariamente ricorrere – prima di procedere a qualsiasi variazione nella destinazione d’uso di un’area portuale – agli strumenti a tal fine offerti dal nostro ordinamento. Tanto è vero che l’Autorità di Regolazione dei Trasporti, con la recente delibera n. 130/2017, ha opportunamente affermato che “il perfezionamento di decisioni strategiche relative alla pianificazione delle attività portuali deve essere legato a politiche incentivanti tese ad assicurare l’efficienza delle gestioni ed il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese ed i consumatori, nel rispetto dei principi di conoscibilità preventiva, trasparenza, equità e non discriminazione”.

In particolare i riferimenti alla conoscibilità preventiva ed alla trasparenza ci sembrano essenziali per garantire – nei termini di cui sopra – la protezione degli investimenti, nonché per incentivarli. È chiaro infatti come un’impresa – per investire – abbia innanzitutto bisogno di regole chiare e conoscibili in anticipo sulle quali fare affidamento.

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Per ulteriori informazioni contattare Simone Gaggero

[1] TAR Toscana, sentenza n. 1620/2016.

[2] Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd. 02 luglio 1997 n. 242.

In particolare, dopo aver ricordato la distinzione tra imprese portuali operanti su aree pubbliche ed imprese terminaliste, ci eravamo chiesti se le prime, una volta terminate le operazioni sulle aree pubbliche, possano o meno lasciare i propri mezzi operativi sull’area demaniale.

Lo spunto ci era stato fornito da un intervento della Procura della Repubblica di Massa, secondo la quale - non appena terminato il lavoro - i mezzi operativi devono immediatamente lasciare il porto pubblico. Altrimenti - secondo detta Procura - il “parcheggio” di tali mezzi sul porto pubblico configurerebbe gli estremi del reato di cui all’art. 1161 cod. nav. (abusiva occupazione di spazio demaniale), consentendo quindi alla magistratura di disporre il sequestro immediato dei mezzi operativi in parola.

Secondo la Procura della Repubblica di Massa, in particolare, l’“unica soluzione lecita per lasciare il mezzo sull’area portuale, senza incorrere nel reato di cui all’art. 1161 cod. nav., passa attraverso il rilascio di una concessione o di un provvedimento ad essa sostitutivo, che ne consenta l’occupazione”. In estrema sintesi, la posizione appena descritta avrebbe quindi potuto riassumersi così: le imprese portuali devono dotarsi di una concessione sulle aree di banchina ai sensi dell’art. 18 della legge n. 84/94 per poter ivi lasciare i propri mezzi operativi al termine delle operazioni.

La Corte di Cassazione[2], investita in ultima istanza della presente questione, si è recentemente pronunciata, affermando il seguente principio: le autorizzazioni rilasciate ai sensi dell’art. 16 della legge 84/94 non possono ritenersi equivalenti né sostitutive rispetto alle concessioni ex art. 18 della medesima legge. Di conseguenza, l’occupazione di uno spazio demaniale senza il possesso del relativo titolo concessorio (che non può essere rappresentato dall’autorizzazione ex art. 16 della legge 84/94) costituisce un’occupazione abusiva e come tale penalmente rilevante.

Alla luce di quanto statuito dalla Suprema Corte, dobbiamo rilevare che se, da un lato, poteva in prima istanza sembrare “ingiusto” (e potrebbe in effetti sembrare “ingiusto” ad un primo esame) imporre in pratica ad un’impresa portuale di divenire un’impresa terminalista per svolgere legalmente la propria attività[3], dall’altro lato - come correttamente affermato dalla Corte di Cassazione - non può ipotizzarsi un’equiparazione tra chi conduce e mantiene un impresa terminalista, assumendosene i relativi costi, e chi invece utilizza le aree pubbliche senza sostenere analoghi costi.

Consentire infatti ad un’impresa portuale di esercitare l’attività di carico e scarico navi con sistemi Lo/Lo, vale a dire con le gru, lasciando tali mezzi sulla banchina pubblica al termine delle operazioni, potrebbe significare - di fatto - consentire a tale impresa di operare potenzialmente in concorrenza con le imprese terminaliste, che sono soggette a gravosi obblighi in termini di attrezzature, personale, modelli di safety e security, manutenzione ordinaria e straordinaria del compendio assentito in concessione, ecc. ecc., senza considerare il pagamento del canone demaniale e gli investimenti necessari per ottenere e mantenere la concessione.

Anche per tali considerazioni, di natura “metagiuridica”, la pronuncia della Corte di Cassazione, al netto delle problematiche che potrebbero sorgere da un dato normativo non del tutto chiaro, ci parrebbe rappresentare un approccio corretto al problema in questione.

Detto questo, ribadiamo come sarebbe probabilmente auspicabile un intervento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per sgomberare definitivamente il campo da qualsiasi possibile equivoco in merito a questo delicato argomento, garantendo in tal modo maggior tranquillità tanto agli operatori quanto alle pubbliche amministrazioni.

[1] “Quando l’impresa portuale termina il lavoro in banchina, deve sgomberare i mezzi operativi altrimenti scattano i sequestri della procura” – Shipping and Transport Bulletin, Ottobre - Novembre 2016.

[2] Cassazione Penale, III Sezione, Sentenza n. 35790 del 15.02.2017.

[3] Ciò anche alla luce, come avevamo evidenziato nel nostro precedente intervento sul tema, del dettato letterale dell’art. 16 della legge 84/94 e dell’art. 6 del D.M. 31 marzo 1995, n. 585, che parrebbe lasciar intendere che un’impresa ex art. 16 della predetta legge possa operare, anche lasciando i propri mezzi sull’area portuale, senza alcun obbligo di ottenere una concessione ex art. 18 Legge 84/94 (vale a dire senza l’obbligo di trasformarsi in un’impresa terminalista).

Come noto, in materia di rilascio di concessioni demaniali, la procedura deve seguire regole di pubblicità e trasparenza. Ciò deriva dalla natura amministrativa del procedimento, che deve quindi conformarsi ai principi generali di imparzialità e buon andamento della funzione amministrativa (cfr. art. 97 Cost.).

Il rispetto dei principi di pubblicità e trasparenza diventa particolarmente importante quando i beni demaniali dati in concessione sono aree e banchine portuali, in ragione della rilevanza per l’economia nazionale di tali beni e della peculiarità del mercato dei servizi portuali, mercato composito e  composto da diversi operatori interconnessi tra loro da delicati equilibri microeconomici.

In generale, secondo il (risalente) Regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione (D.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328), chiunque intenda occupare per qualsiasi uso zone del demanio marittimo o del mare territoriale o pertinenze demaniali marittime “deve presentare domanda” (art. 5 D.P.R. 328/1952). Sempre il medesimo regolamento stabilisce poi che “quando si tratti di concessioni di particolare importanza per l’entità o per lo scopo, il capo del compartimento ordina la pubblicazione della domanda mediante affissione nell’albo del comune ove è situato il bene richiesto e la inserzione della domanda per estratto nel Foglio degli annunzi legali della provincia” (art. 18 D.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328).

La pubblicità-avviso richiesta dal Regolamento 328/1952, nella ratio della predetta fonte, applicabile in via generale a tutte le concessioni di beni del demanio marittimo, assume la duplice funzione di avviso ad opponendum e di sollecitazione di offerte. Solo in caso di pluralità di domande di concessione l’Autorità concedente ha la facoltà di scegliere direttamente, previa comparazione delle richieste, il candidato che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione e, solo se non ricorrano ragioni di preferenza, di procedere a pubblica gara o a licitazione privata.

Le istanze di concessione di aree e banchine portuali ex art. 18 L. 28 gennaio 1994, n. 84 sono naturalmente considerate “concessioni di particolare importanza per l’entità o per lo scopo” e dunque, in linea di principio, deve essere seguita la procedura indicata dall’art. 18 D.P.R. 328/1952. Tuttavia, a partire dalla riforma dei porti attuata dalla citata L. 84/94, sono stati sollevati dubbi in merito all’idoneità della sola pubblicazione nell’albo pretorio della istanze ex art. 18 L. 84/94 ad adempiere ai requisiti di pubblicità e trasparenza richiesti dai principi del procedimento amministrativo. In particolare, da più parti si è affermato che le istanze devono essere pubblicate anche sul sito web istituzionale dell’Autorità Portuale e/o sulla Gazzetta Ufficiale della Regione, per garantire la maggior pubblicità e trasparenza possibile del procedimento.

Le note del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in commento confermano l’affidamento di beni del demanio pubblico marittimo deve essere soggetta a una procedura di “evidenza pubblica”. Il concetto di evidenza pubblica sottende la necessità di una adeguata pubblicità del procedimento, in termini di trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento. Le procedure previste dalla legge, in particolare la pubblicazione nell’albo pretorio, viene quindi ritenuta idonea a soddisfare i requisiti dell’”evidenza pubblica”, senza che siano necessari ulteriori adempimenti. D’altra parte, anche l’analisi della normativa europea applicabile porterebbe ad escludere che l’affidamento delle aree demaniali deve necessariamente avvenire attraverso una vera e propria gara, laddove viene soltanto raccomandato che in materia di rilascio di concessioni demaniali sia data ampia pubblicità e trasparenza alle procedure poste in essere.

Prendendo atto della posizione formalistica del Ministero, occorre ricordare che tale soluzione è contrastata dalla giurisprudenza più recente, che invocando proprio gli stessi principi di pubblicità e trasparenza ricordati dal Ministero, giunge all’opposta conclusione per cui, nel contesto socioeconomico odierno, la procedura di evidenza pubblica impone “l’adozione di specifiche misure volte a garantire un effettivo confronto concorrenziale quali, ad esempio, forme idonee di pubblicità o di comunicazione rivolte ai soggetti potenzialmente interessati a partecipare alla procedura, dei quali l’Amministrazione sia a conoscenza”( T.A.R. Campania – Napoli - Sezione VII, Sentenza 31 ottobre 2007, n. 10326).

Da questo punto di vista, si potrebbe affermare che gli strumenti di pubblicità delle istanze ex art. 18 L. 84/94 non possono essere limitati alla pubblicazione nell’albo pretorio, ma devono consistere in “forme idonee di pubblicità”, quali, per l’appunto anche nella pubblicazione nel sito web dell’Autorità Portuale e/o sulla Gazzetta Ufficiale della Regione. D’altra parte la procedura di pubblicità “rafforzata” viene già utilizzata per le concessioni demaniali di infrastrutture portuali maggiori, laddove è più forte l’esigenza di pubblicità e trasparenza, e potrebbe benissimo costituire il modello su cui conformare la procedura per la concessione ex art. 18 L. 84/94 ai principi del procedimento amministrativo e ai principi di trasparenza, pubblicità e libero accesso ai servizi di derivazione europea.

In conclusione, seppure l’attuale normativa ritenga sufficiente la pubblicazione nell’albo pretorio delle istanze ex art. 18 L. 84/94, per meglio conformarsi ai principi in materia di procedimento amministrativo (e per evitare eventuali impugnazioni della concessione innanzi alla giustizia amministrativa – magari promosse da concorrenti – per violazione delle regole in materia di pubblicità del procedimento), sarebbe opportuno che l’Autorità Portuale proceda (ed eventualmente l’istante chieda che sia seguita una procedura di pubblicità “rafforzata”) a pubblicare dette istanze attraverso gli strumenti più idonei in conformità con i principi di trasparenza e pubblicità del procedimento amministrativo e, dunque, utilizzando anche il sito web e/o la Gazzetta Ufficiale della Regione.

Il fondo immobiliare ad apporto pubblico costituisce uno strumento diverso rispetto ai tradizionali metodi di alienazione e valorizzazione dei beni pubblici.

Sono intervenute negli anni svariate disposizioni che hanno definito il quadro normativo di riferimento.

In particolare -tra gli interventi più recenti- va segnalato l'art. 33 del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito con la Legge 15 luglio 2015, n. 111, con il quale il legislatore ha manifestato la volontà di creare un sistema integrato di fondi immobiliari con l’obiettivo di garantire maggiore efficienza dei processi di sviluppo e di valorizzazione dei patrimoni immobiliari di proprietà degli Enti territoriali, di altri Enti pubblici e delle società interamente partecipate dai predetti Enti.

1. Il sistema integrato di fondi

La creazione - con l'art. 33 del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito con la Legge 15 luglio 2015, n. 111 - del sistema integrato di fondi immobiliari, che comprende sia i fondi promossi e costituiti a livello centrale da parte del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF) sia i fondi promossi o partecipati dalle autonomie locali, è in grado di consentire la compartecipazione tra lo Stato centrale e le autonomie locali nelle attività di dismissione e/o valorizzazione del patrimonio pubblico.

La novità più rilevante e, al tempo stesso, l'effetto più evidente della riforma normativa apportata con il suindicato D.L. 6 luglio 2011, n. 98 è, infatti, l'interrelazione esistente tra questi fondi appartenenti a vari livelli.

Il vertice del sistema integrato di fondi immobiliari è occupato dalla Società di Gestione del Risparmio (Sgr) - istituita con Decreto del MEF – che costituisce i fondi d'investimento (noti anche come Fondi di Fondi) allo scopo di acquisire partecipazioni in fondi d'investimento immobiliari chiusi promossi o partecipati da Regioni, Province, Comuni, anche in forma consorziata o associata, ed altri Enti pubblici ovvero da società interamente partecipate dai predetti Enti, al fine di valorizzare o dismettere il proprio patrimonio immobiliare disponibile (noti anche come "Fondi target" o "Fondi Obiettivo^[1]")^[2].

In particolare la Sgr, di cui si parla, è stata istituita nel marzo 2013 con Decreto del MEF: si tratta della società Investimenti Immobiliari Italiani Sgr S.p.A.(i.e. Invimit Sgr)^[3], e ha ad oggetto la prestazione del servizio di gestione collettiva del risparmio realizzata attraverso la promozione, l’istituzione, l’organizzazione e la gestione di fondi comuni di investimento immobiliare chiusi, l’amministrazione dei rapporti con i partecipanti, la gestione del patrimonio di fondi comuni di investimento di propria o altrui istituzione e di altri organismi di investimento collettivo, italiani ed esteri, ivi comprese le funzioni di natura amministrativa, nonché la gestione di fondi immobiliari.

1. L'istituzione di un fondo immobiliare finalizzato a realizzare nuove infrastrutture sanitarie

Il "fondo" potrebbe avere ad oggetto la progettazione e realizzazione di nuove strutture sanitarie, assumendo l'impegno di realizzare gli interventi, ponendoli a disposizione delle Amministrazioni interessate, una volta completati, in cambio del riconoscimento di un periodo di gestione dei beni realizzati ovvero di un canone di locazione.

Preferibilmente, le Amministrazioni interessate dovrebbero cedere, in diritto di superficie, le aree dove potrebbero sorgere le nuove strutture al fondo, per un determinato periodo temporale.

Le Amministrazioni, in cambio della suddetta cessione, otterrebbero comunque quote del fondo.

Alla scadenza del termine di concessione del diritto di superficie, come previsto tra le parti, i beni realizzati sarebbero acquisiti gratuitamente al patrimonio dell'Amministrazione interessata, per accessione ex art. 934 c.c.

Al fondo potrebbe essere affidato, anche, il compito di porre in essere interventi di manutenzione straordinaria o di efficientamento energetico di altri immobili, in cambio di un canone di locazione o dell'eventuale margine di risparmio sui costi storici.

Le Amministrazioni potrebbero, inoltre, apportare al fondo, in presenza dei necessari presupposti di convenienza economica, gli immobili attualmente occupati, da dismettere, una volta completata l'esecuzione dei nuovi interventi.

E' rilevante sottolineare che in caso di apporto di beni ad un fondo immobiliare costituito ai sensi dell'art. 33, comma 2, della legge n. 111/2011, si può sottoscrivere un apposito accordo di programma, ex art. 34 del D. Lgs. n. 267/2000, con il quale definire anche la destinazione funzionale dei beni oggetto di conferimento o trasferimento al fondo, la regolarizzazione edilizia ed urbanistica degli immobili conferiti.

L'apporto o il trasferimento al fondo è sospensivamente condizionato al completamento delle procedure amministrative di valorizzazione e di regolarizzazione (il procedimento si conclude entro il termine perentorio di 180 giorni dalla data della delibera con cui viene promossa la costituzione del fondo).

Fino a quando la valorizzazione dei beni trasferiti al fondo non sia completata, secondo le valutazioni effettuate dalla relativa società di gestione del risparmio, i soggetti apportanti non possono alienare la maggioranza delle quote del fondo (art. 33, comma 4, legge n. 111/2011).

Al fine di verificare la sostenibilità economico-finanziaria del fondo, è necessario compiere approfondimenti preliminari circa il potenziale equilibrio economico-finanziario degli stessi, elaborando un piano di fattibilità, al fine di supportare gli enti interessati nelle seguenti attività:

• analisi delle caratteristiche operative ed economico-finanziarie del portafoglio immobiliare;
• analisi delle possibili strategie di valorizzazione del portafoglio immobiliare;
• definizione del percorso di valorizzazione e/o dismissione;
• sviluppo di proiezioni economico-finanziarie che sintetizzino i principali risultati delle analisi svolte;
• impatti finanziari in capo agli enti interessati.

Il piano dovrebbe consentire di acquisire i presunti dati relativi ad eventuali risultati economico-finanziari riferiti all'ipotesi di utile netto cumulato nel periodo di riferimento ed il presunto tasso interno di rendimento (“TIR”).

Il fondo deve essere costituito selezionando una SGR privata, con apposita gara, individuando clausole del bando in grado di tutelare gli interessi delle amministrazioni coinvolte, anche attraverso una procedura di gara assimilabile a quelle di partenariato pubblico-privato, implicitamente richiamate dall'art. 33, comma 2, della legge n. 111/2011.

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^[1] cfr. Vademecum Invimit.

^[2] cfr. art. 33, comma 1, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98.

^[3] Invimit Sgr è stata autorizzata a fornire il servizio di gestione collettiva del risparmio, con provvedimento Banca d’Italia dell’8 ottobre 2013, ed è iscritta al n. 305 dell’albo delle Sgr.

Con l’interessante sentenza n. 564 del 5 novembre 2014[1], il TAR del Friuli Venezia Giulia si è pronunciato sulla legittimità di una delibera del Comitato Portuale dell’Autorità Portuale di Trieste, con la quale l’ente ha assentito ad un terminalista un’area demaniale corrispondente ad aree del parco ferroviario portuale, circostanza che avrebbe comportato limitazioni alla fruizione generalizzata dell’infrastruttura.

Oltre a censure intrinseche all’atto v’è da notare che la ricorrente (una delle imprese incise da detto provvedimento) ha dedotto la violazione, in particolare, dell’art. 106 del TFUE[2], in quanto il provvedimento impugnato avrebbe determinato una restrizione della concorrenza dei servizi terminalistici portuali nel porto di Trieste.

Lo anticipiamo subito: il TAR ha accolto il ricorso, ritenendo «fondata e decisiva» la violazione della libera concorrenza, principio basilare dell’ordinamento comunitario e nazionale, perché la concessione attribuisce un vantaggio competitivo ad una impresa nell’utilizzo di opere e infrastrutture (ferroviarie) di interesse pubblico, favorendola ingiustificatamente.

Per arrivare a tale conclusione il giudice amministrativo ha fissato e ribadito alcuni principi da tenere ben presenti.

Sotto un primo profilo, il TAR ritiene sussistere la legittimazione al ricorso della società ricorrente, pur in mancanza di un atto formale di concessione (ad essere impugnata, nel caso di specie, è la delibera prodromica del comitato portuale), in quanto l’assenso dell’Autorità Portuale alla concessione è suscettibile ex se di lederne gli  interessi. Infatti, poiché la decisione di stipulare la concessione è accompagnata da tutti gli elementi essenziali del futuro provvedimento concessorio, la stipula formale della concessione ne costituisce un atto meramente consequenziale e, quindi, non decisivo ai fini della realizzazione della violazione.

In secondo luogo, il giudice ribadisce quanto già la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di affermare in altre pronunce (e visto il rilevante numero di episodi in senso contrario, coglie nel segno), ovvero la necessità che l’affidamento di una concessione demaniale, che attribuisca un uso esclusivo al concessionario, sia preceduto da una procedura comparativa ad evidenza pubblica.

Infine, con riferimento alla disciplina della concorrenza, ad avviso del TAR, «l’area del parco ferroviario per sua natura deve non solo essere a disposizione di tutti gli operatori, ma questi devono essere messi in condizione di parità e non discriminati in alcun modo». L’assentimento della concessione che prevede un utilizzo privilegiato delle infrastrutture ferroviarie si sostanzia, quindi, «in un decisivo vantaggio competitivo rispetto agli altri operatori», nei confronti dei quali produce effetti discriminatori.

A ben vedere, questo ultimo principio è caratterizzato da una valenza tale da renderlo estensibile anche ad altri casi in cui entrino in gioco le infrastrutture portuali – in particolare quelle ferroviarie – ed i principi di concorrenza in relazione all’accesso alle medesime, ad esempio quando le stesse siano oggetto di provvedimenti (o attività) dell’amministrazione che abbiano un carattere selettivo e discriminatorio.

In tal senso, appare ragionevole ritenere che, nei casi in cui l’Autorità portuale effettui selettivamente dei lavori di potenziamento dell’infrastruttura ferroviaria a favore di un terminalista, escludendo gli altri da tale beneficio, si determini un’alterazione dei rapporti tra competitor in violazione dei principi posti a tutela della concorrenza. L’amministrazione pubblica finirebbe così per privilegiare ingiustamente un’impresa, assicurandole un vantaggio commerciale difficilmente recuperabile dai concorrenti, attese le esigenze di celerità ed efficienza richieste dal mercato, che solo un’adeguata dotazione logistica può assicurare.

L’esperienza pratica non manca di presentare casi in cui i principi enunciati dal TAR Friuli Venezia Giulia nel caso richiamato dovrebbero trovare puntuale applicazione colpendo quelle situazioni dove a godere dell’uso della connessione ferroviaria sia uno solo dei terminalisti mentre gli altri debbano ricorrere ad alternative - spesso molto meno competitive - ovvero rinunciare a determinati traffici a favore dei competitor che sono stati beneficiati dalle scelte della Pubblica Amministrazione.

[1] TAR Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 5 novembre 2014, n. 564.

[2] In specie, il comma 1 dell’art. 106 TFUE stabilisce che: «Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme dei trattati, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 18 e da 101 a 109 inclusi».